美国乡镇自治模式选择及对村民自治的启示

王乐斌

摘要：村民自治从1982年宪法确定为基层群众自治组织以来已经经历了30多年的发展，2013年党的十八届三中全会以来，探索村民自治有效实现形式成为村民自治研究的新热点，有人认为村民自治的单元应该“下沉”，有人认为应该“上移”。笔者通过借鉴美国乡镇自治三种模式的选择，认为探索村民自治有效实现形式应该注意效率与公平、普遍与特殊这两个问题。

关键词：村民自治；实现形式；“单元下沉”；美国；乡镇自治

一、探索村民自治有效实现形式的背景

2014年中央1号文件在“改善乡村治理机制”中，提出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”这被理解为是村民自治“单元下沉”①的政策依据，至此村民自治的“单元”研究成为村民自治研究的热点，与“单元下沉”想对应的研究形成了“单元上移”。

二、关于村民自治有效实现形式的一些讨论

村民委员会应该设在哪一层级，目前学界关于村民委员会的建设层级主要聚焦在：“自然村”、“村民小组”、几个“自然村”的联合。有人主张在自然村或村民小组建立村委会。这种意见认为，在自然村层面选举产生村委会的比建制村海选更有优势，更能适应村庄治理的需要。[1]有人主张村委会仍然留在建制村，建制村设立村委会是现代国家建构的主要内容，关乎国家的治理。[2]有人主张村委会不一定是唯一的治理主体，自下而上的村民参与应该与自上而下的国家治理相结合，倡导多层次、多类型、多样式的村民自治实现形式。[3]

美国乡镇自治从17实际中叶就已经形成，美国乡镇自治成了学界研究民主政治的典型，通过搜集大量的资料与研究，笔者发现美国乡镇自治历史上曾经历过三种模式的选择，它山之石，可以攻玉，最终目的都是探索村民自治的有效实现形式。

三、美国乡镇自治模式选择

乡镇自治模式特指特定乡镇政府内部组织模式，美国有几千万个乡镇，其自治模式纷繁多样、各具特色。美国乡镇自治模式发展到现在主要有三种自治模式：镇民大会制、镇民代表大会制、镇长议会制。

（一）美国自治三種模式选择的背景分析。美国乡镇自制模式从镇民大会制到镇民代表大会制再到镇长议会制的选择是一个曲折而漫长的过程。移居到新英格兰地区的人们最初之所以选择镇民大会制主要是因为当时乡镇的人口和地域都很小，便于镇民直接参与。从镇民大会发展为镇民代表大会主要原因是乡镇的人口不断增多，乡镇自治的范围不断扩大，原有的镇民大会召集起来费时、费力。从镇民代表大会制向镇长议会制的过渡伴随着激烈的争论与艰难的选择，二战结束后，美国成为头号世界资本主义强国。随着人口的增长，经济规模的增大，人们要求乡镇提供的衣、食、住、行等服务越来越多，传统的“镇民代表大会制”越来越没有效率，一些乡镇政府和选民为适应新的发展要求，准备对传统的乡镇自治模式进行改革，过渡到高效的现代政府管理模式——镇长议会制。

（二）美国乡镇自治模式选择中争论的焦点。围绕“镇民代表大会制”和“镇长议会制”的选择选民展开了激烈的讨论，争论的焦点主要聚焦在两个方面：

1、效率与公平。支持“镇长议会制”的人认为“镇民代表大会制”办事效率太低，镇理事会会议太多，处理问题太仔细，好多事都是泛泛而谈，结果“议而未决”，导致问题不能及时处理。支持“镇民代表大会制”的人认为“镇长议会制”下只用十几个人代表全镇居民的意志，代表性不强，没有兼顾到少数人的利益，对乡镇的一些居民来说是不公平的。

2、权力集中与权力制衡。支持“镇长议会制”的人认为“镇民代表大会制”下镇民代表大会是最高权力机关，镇民代表大会委员过多，权力过于分散，没有真正的权力中心。支持“镇民代表大会制”的人认为“镇长议会制”下权力容易集中到镇长一个人手中，镇政府的行政权力不断扩大和加强，容易形成官僚主义和部门利益，同时权力高度集中容易产生腐败。

四、美国乡镇自治模式选择对探索村民自治有效实现形式的启示

借鉴美国乡镇自治模式选择中效率与公平以及权力集中与权力制衡的探讨，探索村民自治的有效实现形式也应该注意两个问题：

（一）效率与公平。从行政效率的角度分析，村委会建立在村民小组这一级应该是最好的，因为自治的单位越小，成本越低，村民越有可能参与到村庄的管理中，村民与村干部沟通越畅通，公民的基本权利越容易实现。从实现公平的角度分析，参与村庄事务的公民越多，民主的程度就越高，就越能实现公平，村委会建立在“自然村”或“几个自然村的联合”是最好的。1998年《组织法》规定村委会设在建制村，实行建制村之后由于人口扩大村委会领导人的选举不得不采用“海选”的方式，这一做法与1990年代的民主潮流高度吻合，被视之为社会主义基层民主的重要内容。[4]从1998年之后村民自治被历次的党代会纳入基层民主的范畴，目标都是进一步扩大基层民主。

（二）普遍与特殊。在村民自治“单元下沉”或“单元上移”问题上一定要注意普遍与特殊、一般与个别的辩证关系，一定要在中央政策指导的同时结合地方实际。在村民居住较为分散，每个村民小组都有自己特色产业、有自己集体经济的村将村民自治“单元下沉”到村民小组，在人口规模较大而且居住较为集中的村，村民自治的单元就没必要“下沉”，在这种情况下附近的村子还可以联合。村民自治甚至可以“单元上移”。

参考文献：

[1]郑铨史：《自然村设置村委会切莫一哄而上》，《乡镇论坛》，2014年第3期

[2]唐鸣、陈荣卓：《论探索不同情况下村民自治的有效实现形式》，《当代世界社会主义问题》，2014年第2期

[3]徐勇、赵德健：《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，第53卷第4期

[4]徐勇、赵德健：《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，第53卷第4期

注解：

①“单元下沉”是指将原来“建制村”的村委会以及自治职能下移到村民小组、自然村以及几个自然村的联合等比“建制村”更小的单元。与“单元下沉”相对应形成“单元上移”，倡导自治单元上移到几个“建制村”的联合甚至提倡“乡镇自治”。