让政府监管执法讲 “规矩”不“任性”——全国质监部门积极推动“双随机、一公开”监管工作掠影

■文/本刊记者 施京京

让政府监管执法讲 “规矩”不“任性”
——全国质监部门积极推动“双随机、一公开”监管工作掠影

■文/本刊记者 施京京

简政放权、放管结合、优化服务，一直是本届政府重心。当前，随着简政放权不断深入，政府职能部门的执法监管，在公平性、规范性和有效性方面存在的制约性愈发显现。而“双随机、一公开”则成为完善事中事后监管的关键环节和重要手段。所谓“双随机、一公开”，指的是随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。推行“双随机、一公开”的监管模式，既肩负着有效遏制权力寻租和执法腐败重任，也能够起到以监管改革换取市场活力和社会创造力的重要作用。2015年8月5日，国务院办公厅印发了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》。今年3月，国务院召开的廉政工作会议上，李克强总理强调，要全面推开“双随机、一公开”监管，强化线上线下一体化监管。9月21日，张高丽副总理在出席全国推行“双随机、一公开”监管工作会议时更是明确了这项改革的量化硬指标——随机抽查事项要在年内达到市场监管执法事项的70%以上，其他行政执法事项的50%以上，明年年底前要实现全覆盖。

在国务院的倡导、推动下，各省市和部委积极组织推进“双随机、一公开”监管工作，以科学有效地“管”促进更大力度地“放”。据国家质检总局相关负责人介绍，质检总局按照国务院部署要求，开展了双随机抽查试点工作，并在此基础上多次进行调研、研讨、座谈，充分分析质检系统工作机制，制定并于近日发布了《质量监督检验检疫随机抽查实施办法》，旨在建立完善统一的随机抽查工作制度。该办法对随机抽查工作原则、运行程序、保障措施等内容进行了规范，确保随机抽查工作的制度化、规范化和法治化。同时，质检总局根据法律、行政法规、规章等规定，对事中事后监管和检查事项进行了全面梳理，目前质检总局随机抽查事项清单已经形成，列入清单的行政执法事项共计24项，将在质检系统尽快推广应用。

据了解，下一步，质检总局将围绕质检部门监管对象复杂、点多线长面广的特点和技术支撑为主的行政执法特色，根据不同风险等级或信用等级确定对监管对象的分类管理，确定差异化的随机抽查比例和频次，创新具有质检系统特色的随机抽查监管方式。同时，质检总局将完善制度规范，对列入质检系统随机抽查事项清单的各项工作，条件成熟目前已引入随机抽查管理方式的检查事项，年底前在全系统全面推广展开；对其它可以推广随机抽查方式管理的检查事项条件尚未完全成熟的，制定方案推进试点工作,引入随机抽查理念，并以《质量监督检验检疫随机抽查实施办法》为基础，针对随机抽查事项，制定具体的抽查工作细则，按照具体业务职责分工，分别由质检总局和地方质检两局向社会公布抽查情况和结果，接受社会监督。此外，质检总局还将加大随机抽查结果的利用率，将随机抽查结果纳入检查对象社会信用记录，对随机抽查发现不合格且情节严重的，纳入重点监管范围，并加大推进跨部门跨专业联合随机抽查力度。对列入清单的事项严格监督，评估随机抽查方式的效果、影响，实现清单的动态调整；对未列入清单的行政执法行为，积极创新，探索建立公开透明、公正高效的监管机制，提升监管效能。

在各地质检部门，“双随机、一公开”监管的推动工作也在有序进行，各具特色，精彩纷呈。

北京：制度嵌入发挥“组合拳”优势

今年2月，北京市质监局印发了《北京市质量技术监督局关于推广随机抽查规范事中事后监管工作的实施方案》，方案明确，从今年6月至12月，分两批开展“双随机、一公开”试点工作，明年系统内日常执法全面实施“双随机、一公开”。

日前，位于北京市朝阳区黑庄户乡的一家气瓶充装企业，迎来了北京市质监部门的执法检查。与以往不同的是，此次检查的执法人员一共4人：两名执法人员来自朝阳区质监局，另外两名是来自北京市特检院的特种设备专家。更重要的是，无论是4名参与执法检查的工作人员，还是被检查的气瓶充装企业，都是北京市质监局通过专门的数据库“摇号”产生的。据北京市质监局法规处处长朱玉兵介绍，该局专门开发了“双随机”监管信息平台，已将全市3万余家企业和全市区县质监部门的近700名执法人员信息纳入信息平台并实时动态更新。该平台以检查对象组织机构代码为唯一标识，整合质监部门产品质量监督、计量监督、认证监督、标准化监督和特种设备安全监察5大业务系统，形成了统一的检查对象库，每个企业涉及质监业务的产品种类和标准、器具设备的周期检定检验情况、许可信息、奖惩情况等在系统界面上一目了然，形成了监管权力清单，极大地方便了基层执法人员的工作。

朱玉兵告诉记者，在推行“双随机、一公开”监管工作的过程中，北京市质监局实施了综合执法检查，减少对企业生产经营活动的干扰，提高了监管效能。“由于质监工作专业性较强，基层质监部门日常监管工作都以业务科室为单位，分专业开展。按照这种传统的工作方式，如果1个企业的生产经营活动涵盖了质监全部5大业务，则需要5批执法人员，开展5次执法活动才能完成检查任务，对于企业来说是很大的负担。经反复研究和论证，我们改变了传统检查方式，实施执法重心下移、属地监管和综合执法。属地质监局每次只需派出两名执法人员，对照信息系统登记的管理事项，按照执法操作指南实施综合检查，一次检查就可以完成多个专业领域的监管任务，减少了对企业经营活动的干扰，提高了监管效能。”朱玉兵指出，从另一个角度讲，由于推广综合执法，单位内部科室间形成了工作合力，一定程度上也缓解了人力、物力紧张的压力。

与此同时，北京市质监局将随机抽查与落实权责清单相结合,依法全面履责。2015年，北京市政府公布了市级部门权力清单，经过动态调整，该局目前权力清单465项，配套建设了责任清单。权责清单通过分解，落实到每个岗位、每名执法人员。为使权责清单落实工作与基层质监部门的日常执法工作有机结合，该局要求：权力清单中的行政检查事项，除法律法规另有规定、国务院和市政府统一部署、投诉举报事项外，其他所有检查事项年底前均应纳入“双随机”抽查工作；同时，行政检查事项必须与行政处罚职权进行对应关联。落实到实际工作中，执法人员以全面履行处罚职权为遵循，依据操作指南逐项实施检查，实现监管“横到边、竖到底”全覆盖，减少日常工作的随意性，促进依法全面履职。

“我们引入了风险和信用评价机制，确定监管重点，促进科学履责。”据朱玉兵介绍，在开展“双随机、一公开”抽查工作中，北京市质监局探索引入了风险和信用因素，借助于事项风险和主体信用评估，明确监管工作重点。“一是根据产品、器具、设备不同特性，评估和确定检查对象风险高、中、低，设置不同的权重，高风险的行业和产品抽查权重大，突出监管事项重点；二是根据企业质量信用状况，设置不同的权重，信用等级差的企业抽查权重大，突出监管企业重点。以风险评估和质量信用为基础，按监管事项风险程度和监管对象质量信用等级，结合监管领域执法力量现状合理确定抽查范围、抽查重点和抽查频次。通过‘双随机’抽查，我们将抽查事项，事项监管重点、企业监管重点有机结合，提高了执法的有效性，降低了监管风险。”

质监执法检查专业性较强，为保证“双随机”综合执法效果，北京市质监局出台的实施方案中明确针对具体情况，可以选派技术专家为执法检查提供现场支持。对于涉及检查对象持续保持许可和认证条件方面的核查，比如：检验检测机构的检查、认证机构的检查，区局可以提请市局业务处协调相关技术机构指派专业技术人员参与现场执法，技术专家在现场对企业是否具备持续保持生产能力进行符合性评估，对企业执行国家强制性标准情况进行验证，通过执法力量和技术力量融合，保证检查取得实效。对检查合格的，除接到投诉举报外，一年内不再安排检查。此外，该局还组织编制了“双随机”综合执法操作指南，明确检查事项、检查要求、检查内容、检查方式、检查程序等，指导现场执法工作，并举办了两期“双随机”执法培训班，一线全体执法人员参加学习。操作性较强的现场检查规则的编制和针对性较强的培训，提高了现场执法效率。

山东： 铺设“监管权利”的行使轨道

“全面推行‘双随机、一公开’监管改革工作，是深化‘放、管、服’改革的迫切需要，是加强事中事后监管的有力抓手，对于规范市场执法行为，保障企业合法权益，减轻企业负担，营造公平竞争的发展环境，具有重大意义。山东省政府对此作出了相应要求，山东省质监局作为最贴近市场、企业的监管部门，率先全面推行，这是省质监局制度性监管的华丽‘转身’和蜕变。”山东省质监局副巡视员史亮峰如是说。

据史亮峰介绍，山东省质监部门全面推行“双随机、一公开”监管工作，制定了《山东省质监局简政放权放管结合优化服务工作方案》，加快转变政府职能，进一步深化改革，推动简政放权、放管结合，优化服务。今年9月20日，该局出台了《关于推进“双随机一公开”监管工作的指导意见》，对行政许可、监督抽查等19项质量监管工作进行“双随机”清单式管理；配套了《山东省产品质量监督抽查实施规范》、《山东省工业产品生产企业监督检查实施细则》，进一步规范监管程序；出台了《山东省质监收费二十不准》，建立了“双随机、一公开”工作台账，全面规范行政行为，加强督查督导，优化市场环境。

在推进“双随机、一公开”监管工作中，山东省质监局建立了随机抽查执法检查人员名录库。随机抽查执法检查人员包括含纤检机构、稽查机构在内的各级质监部门相关行政执法人员。省、市、县三级质监部门抽查事权划分，依据《山东省质监局 山东省编办关于省市县质监事权划分的指导意见》执行。其中，省局负责组织、协调、指导、督察全省质监部门开展随机抽查工作，市、县（区、市）质监部门按照属地管理的原则负责组织、协调、实施辖区内随机抽查工作。各级各单位根据监管业务要求，可以设立技术专家支撑名录库，为随机抽查提供专业技术支持。该局鼓励各级各单位通过购买服务的方式，引入第三方技术支撑，提升监管专业化水平和监管效能。

按照监管业务，山东省质监局分别建立了相应的随机抽查对象名录库，名录库首先覆盖行政许可获证企事业单位，结合实际工作，逐步完善。随机抽查对象名录库向各级质监部门开放，由各级质监部门按照属地管理原则，实行动态更新。

“山东省质监局明确要求，各级质监部门要依法对随机抽查情况及相关结果向社会公开，接受社会监督，并依法通报相关监管部门，实施社会共治和联合惩戒。”据史亮峰介绍，该局将加强“双随机、一公开”监管信息化建设规划，建立统一平台，实现自动随机选号、全程留痕，实现监管结果自动汇集和信息共享。

完善随机抽查工作实施细则是山东省质监局在推行“双随机、一公开”监管工作中的一项重要内容。依照不同监管领域，该局将分别制定完善相关随机抽查工作细则，建立配套制度，明确抽查内容、抽查方式、抽查程序，统筹推动省、市、县联动抽查，提高执法效能，降低市场主体成本。山东省质监局监督一处处长李庆文特意向记者介绍了该局9月26日出台的《山东省工业产品生产企业监督检查实施细则》。“目前，各级质监部门在对生产企业的开展监管的工作主要是依据上世纪八十年代以来先后出台的产品质量监督法律法规规章建立起来的工作制度，这些制度对于保障全省工业产品质量和人民群众的合法权益等发挥了很好作用。但是，随着经济社会的改革发展及政府职能转变的不断深入，尤其是自2015年以来，国务院、省政府和国家质检总局先后提出了一系列关于加强事中事后监管工作的新要求，现行的工作措施和要求逐步显现出不完善、不适应的方面。为此，我们起草了《山东省工业产品生产企业监督检查实施细则》，对监督检查工作相关内容、程序等作了全面规范。这既是落实国务院、省政府和国家质检总局关于简政放权、实行‘双随机、一公开’指示要求，依法履行质监部门监管职责、防范产品质量风险的必然要求，也是规范产品质量监管工作行为、完善监管体系、提高监管效能的现实需要，将对全省产品质量监督工作起到积极促进作用。”据李庆文介绍，该细则明确了“当特别监督检查内容覆盖日常监督检查规定内容时，完成特别监督检查即可视为同时完成了日常监督检查，该企业不再列入本监督检查周期内随机抽查对象”；为随机确定检查对象和检查人员，明确要求市、县级质监部门要建立并及时更新本行政区域内工业产品生产企业名录库和检查人员库；明确规定监督检查结果应当依照有关规定向社会公开，这也是体现监督检查工作落实中央和省关于“双随机、一公开”要求的核心内容之一，同时也可保证公众对监督检查工作的知情权、监督权。

“我们将进一步加强‘双随机、一公开’监管工作标准化建设，逐步建立完善针对每类产品、检验检测项目的抽查工作规范，科学、合理确定随机抽查比例和频次，不断规范随机抽查工作，确保抽查工作质量。”史亮峰认为，此次推行“双随机、一公开”监管，进一步促进政府的传统监管向市场的信用监管转变，将为企业发展营造更加公平、更加优良的发展环境。

浙江：市场化改革需要开放透明的操作

为贯彻落实国务院“双随机、一公开”工作要求，统一规范全省产品质量监督抽查工作，切实保障产品质量监督抽查工作做到公开、公平、公正，不断提高产品质量监督抽查工作的科学性和有效性，浙江省质监局根据产品质量监督抽查工作的性质和特点，制定了《浙江省产品质量监督抽查“三随机、五公开”工作规程》。该局监督稽查处处长沈华清指出：“产品质量监督抽查‘三随机、五公开’是指质监部门采取‘抽查企业、检验机构、抽样人员’随机选取，‘抽查目录公开征集、检验机构公开招标、检验依据公开查询、抽查结果公开发布、后处理情况公开公告’的方式开展产品质量监督抽查工作，这也是浙江省质监局结合具体工作，首次以正式规程的方式来落实国家‘双随机、一公开’政策。”

据沈华清介绍，《浙江省产品质量监督抽查“三随机、五公开”工作规程》适用于全省质监部门对生产领域的产品质量开展的监督抽查，包括抽查企业的选定、检验机构的选用、抽样人员的选派及相关事项、信息的公开等工作。浙江省质监局将开发、维护《浙江省产品质量监督抽查管理系统（网络版）》操作平台，负责建立操作系统中的企业库，各级质监部门根据工作任务需求，在操作平台中随机选定需抽查产品相对应的生产企业。为避免重复抽查，同一企业同种类产品在同一季度只能抽查一次。应对突发事件、投诉举报、产品质量风险监控工作需要等特殊情况除外。同时，该局将根据政府购买服务的要求，通过公开招标的方式，建立全省监督抽查承检机构数据库。各市、县（市、区）质监部门可以直接使用该数据库，也可以自行建立本级的承检机构数据库。承担产品质量监督抽查抽样、检验任务的检验机构应按抽查产品类别，在具备相应检验能力且纳入监督抽查承检机构数据库的检验机构中随机选取。浙江省质监局要求，检验机构要加强抽样人员的培训，结合各专业的特点培训足够的抽样人员并建立抽样人员数据库。检验机构受领任务后，应在本单位具备抽样资质的人员库中随机选派与抽查产品类别专业对口的抽样人员，实施产品抽样工作。

按照“五公开”的要求，浙江省各级质监部门每年将通过各类渠道公开向社会公众征集下一年度监督抽查的产品，向同级人大、政协及相关职能部门征集下一年度监督抽查产品的种类。根据征集反馈情况，确定下一年度监督抽查重点产品目录并向社会公开。承担监督抽查任务的检验机构将通过政府采购方式，公开从社会各类符合条件的检验机构中招标产生。

“浙江省质监局将每两年开展一次检验机构公开招标，确定并向社会公布省级监督抽查承检机构名录。市、县（市、区）局可以自行实施检验机构政府采购，也可以直接采用上级部门公布的监督抽查承检机构中的检验机构。”沈华清告诉记者，浙江省产品质量监督抽查的检验和判定须执行《浙江省产品质量监督检查评价规则》，评价规则按《浙江省产品质量监督检查评价规则管理办法》进行编制、修订和管理，自发布之日起在浙江省质监局政务网全文刊登，并提供免费下载。此外，包括抽查结果情况和后处理情况的产品质量监督抽查信息，将按《浙江省产品质量监督抽查信息发布管理办法》要求主动、准确、客观、及时地向社会发布。为提升产品监督抽查信息影响力，浙江省各级监督抽查信息均将导入“浙江省质量信息公众查询平台”，便于社会各界便捷查询。

全面推行“双随机、一公开”执法监管方式的改革，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要举措，也是完善事中事后监管的重要手段，对于提升监管的公平性、规范性和有效性，减轻企业负担和减少权力寻租，都具有重要意义。着力打造公平竞争的市场环境和法治化便利化营商环境，才能更好地促进经济社会持续健康发展。质监部门正在积极行动，精准发力。