风险社会语境下公共政策的发展途径

董文伟，窦正斌

(南京航空航天大学 人文与社会科学学院，南京 211100)



国情国策研究

风险社会语境下公共政策的发展途径

董文伟，窦正斌

(南京航空航天大学 人文与社会科学学院，南京 211100)

[摘要]随着我国进入风险社会，风险对社会生活的影响毋庸置疑，它无处不在、无时不有地影响着每一个社会成员。面对复杂的、不确定的风险社会,政府能否有效地化解危机,应对来自社会各方面的风险,与其能否有效地运用和发展公共政策密切相关。我们必须在探讨分析风险社会中公共政策所面临的困境，如不利的政治文化环境、政策主题的阻梗及政策执行中的一系列弊端及原因分析，并据此提出相关发展途径以期更好地使公共政策在高风险社会背景下发挥其化解风险和治理危机的作用。

[关键词]风险社会；公共政策；发展途径

“风险社会”已成为现代社会不可回避的话题，从2003年的“非典”到“禽流感”再到2008年汶川大地震、“雾霾”为典型的日益严重的生态环境问题，几乎遍及全球的经济危机和吸引全球关注的埃博拉病毒，这一系列让人无法喘息的社会现象都可以一言以蔽之：高风险社会已然来临！毫无疑问，高风险社会带来的变化是细微且具体的，从个人到家庭，再到社会和政府，乃至整个国家和全球社会。如何在新形势下应对风险，公共政策应是其中的关键，因为高风险社会涉及的首当其冲的便是公共安全性质的公共事务，而且是最基本、最纯粹的与公众利益相关的公共事务。本文旨在探讨分析高风险社会的背景下我国公共政策在制定、执行方面的问题，并寻求有效路径以更好地使公共政策在高风险社会背景下发挥其化解风险和治理危机的作用。

一、风险社会下公共政策日显重要

自20世纪80年代以来，通过实行经济体制、政治体制等多方面的改革，我国经济领域和社会发展取得了举世瞩目的成绩，综合国力显著提高，国际地位日益提升。然而，在取得成绩的同时也伴随着风险的生成，越来越多的社会风险和由风险转化而来的公共危机的频发已成为一个不容忽视的问题。

(一)风险社会下公共危机频发

风险可界定为影响未来事件发生的可能性及后果的某种不确定性，这种不确定性表现为经济发展的突然停滞或倒退，社会结构紧张乃至断裂和社会冲突加剧，社会各系统、各要素之间的交互影响增强导致牵一发而动全身的结构。“世纪之交的人类社会面临着一次次的阵痛，从东南亚金融危机、美国‘9·11’事件到伊拉克战争、SARS危机，这一连串打击全球经济、震撼全球社会，严重破坏我们生活秩序的事件，揭示了当前人类社会发展模式所隐藏的巨大风险，我们处在一个危机四伏的‘风险社会’之中。”[1]

(二)公共政策成为风险社会中必不可少的治理工具之一

“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等”。[2]当今社会政府的行政管理活动大多由公共政策来推动，它是协调社会利益关系、化解社会矛盾、维护社会稳定的重要工具，所以必定也是风险社会中必不可少的治理工具之一。

风险社会中隐藏着众多危害社会公共利益的风险因素，也必然伴随着对公共利益的巨大调整、危害和损害的可能性。作为公共管理重要工具的公共政策在维持良好社会秩序、减少风险危害、提高行政管理质量的作用上不容小觑。然而就当今中国现行的政策体系而言还存在诸多不足，现行的公共政策理念和体系在高风险社会的背景下显然面临诸多挑战和困境。“正如弗朗索瓦·埃瓦尔德所言，风险是一种控制未来的方式，或者说可以是一种拓殖未来的方法，现在还不存在的事件强烈地影响着我们当前的事务和行为……，威胁越大，改变当前事务的要求和力量也就越大。”[3]

图1　国家危机预警系统流程示意图

从国家危机预警系统流程示意图(图1)看来，一项具有社会风险的事件从发现到处理的过程中无不体现着公共政策的作用，无论是从风险信息的收集，还是从风险的分析决策阶段都需要政府为主的公共部门发挥其政策的主导作用。

二、风险社会中公共政策面临的困境及原因分析

正如前文所述，风险社会中各项不稳定因素正在悄然地影响着我们的社会稳定及社会发展进程，而有效化解危机因素以维护社会稳定的关键正是公共政策；然而公共政策在制定与执行中却遭遇到各种困境使得其在应对效用上大打折扣。

(一)受到政治文化环境的不利影响

所谓政策选择的政治文化环境是指一切影响政策选择的社会价值、社会风气和舆论等文化环境。就现阶段而言，虽然社会大多数人认识到当前社会处于高风险社会的影响下，但与此同时却缺乏采取相应的风险防范措施的主动性。且在政府公共管理过程中，部分官员风险防范意识淡薄，对社会中可能出现的风险因素缺乏系统考量，对危机的发生存在侥幸心理，因而在具体公共政策的制定执行中疏于对风险社会中的风险因素加以考虑。另一方面，风险社会的来临，我们必须反思以往偏重效率、一味追求GDP这种显性的数字绩效，却忽视社会公正公平，进而导致严重自然和生态环境被破坏的问题。近年来社会群体性事件接连发生，民众对政府的信任度较低，社会道德缺失的例子屡见不鲜……，在风险社会语境下，公共政策的单一性价值观与社会要求的多元价值观无疑是相互冲突的。

(二)来自政策主体的不利影响

我国有着浓厚的“官本位”思想，公民主体意识、参与意识不强，加上政策参与途径不畅，导致公共政策活动的实际制定者、参与者和影响者仅仅限于政府，而与其利益密切相关的公民和具有某一领域专业知识的社会组织发挥作用却甚小，这种孤立的政策主体在面对风险时，显示出其作用的有限性和应对风险力量的单薄性，仅仅依靠政府的单一力量将无法化解大规模的社会风险。在政府内部应对风险社会方面，官僚机构又会显示出其职责不清、各自行事、相互推诿扯皮的“诟病”。

(三)政策执行中受到阻梗

美国学者艾立森在研究古巴危机之后，曾经断言：“在达到美国政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%则依赖有效的执行。”[4]然而，在现实运行中的冰冷森严、层级繁杂的官僚制组织中，政策执行的效度还有待提高，政策的执行过程中偏离原有目标，政策价值被扭曲、变形，政策执行缓慢、乏力、呆板。典型表现就是：一是“上有政策、下有对策”的变相执行，违背政策制定者的初衷；二是“断章取义、为我所用”的选择性执行，以满足自己的个人或部门利益；三是阳奉阴违地象征性执行，只做表面文章，使政策成了一纸空文；四是机械暴力地执行，不能做到因地制宜，具体问题具体分析地执行政策，比如近来频发的城管暴力执法事件，造成政府公职人员形象大跌和促使官民关系紧张，加剧了社会风险的扩大化。

三、风险社会中公共政策应对的途径探析

风险问题依然成为公共管理者必须重视的刻不容缓的公共议题。风险是伴随人类社会始终的现象，但当今社会生态环境下受其影响的已不仅仅是个人或者企业，而是需要整个社会普遍关注和参与的议题。然而当今公共政策的选择面临着上述诸多困境，无法发挥其减弱风险、化解危机的应有作用，因此需要我们不断地改革创新，以其发挥公共政策在风险社会中的作用。

(一)构建有利的风险社会的政策与文化环境

风险社会无疑已成为事实，然而在既定政治制度框架下却并没有形成积极防范风险、减弱风险的政治与文化环境。因此培育良好的风险文化氛围、倡导风险防范意识应成为我国各级政府政治与文化环境建设的重要内容之一。不仅如此，更应“自上而下”和“自下而上”地使人们认识到风险社会的潜在威胁和破坏力，在这里笔者想要强调的是人们在思想意识上给予风险社会的高关注度和敏感度，能主动及时地掌握风险社会的内涵、关注社会风险热点问题、认识了解各种潜在的社会风险因素以及可以采取的措施以防范各种风险危害，小到从流感易发期外出应戴口罩以防社会性流感病毒的传播，大到能为潜在的自然灾害做好应急准备。只有全社会形成一种高度灵敏的风险社会防范意识，营造出一种积极应对风险的文化环境，公共政策才能有压力、有动力地做好社会风险应对策略。

另外，公共政策的主体在公共政策的分析制定、执行和反馈的过程中,应始终贯彻公平公正公开的原则，协调不同利益群体的不同利益诉求，维护和保障弱势群体的利益，平衡转型期社会价值利益多元化的矛盾，切实履行起平衡利益矛盾的社会职责，确保风险社会下各风险因素的减弱甚至消退。

(二)完善政策主体建设

信息时代的来临使传统的公共管理方式面临巨大挑战，政府在面对一个充满风险的社会环境下，采用传统封闭保守、行政命令式的管理方式，很难应对社会的各种挑战，而作为公共管理重要方式之一的公共政策，它的主体遭遇困境是不能有效、及时地化解风险带来的严重影响。因此，公共政策主体需要重新定位，拓宽民意渠道，让社会组织、人民群众参与到公共政策活动中，发挥各方面的优势，增强风险责任意识，从而减少风险的破坏力。

1.公共政策主体的多元化。随着政治体制改革的深入、民主进程的推进，虽有打破政府垄断权力的趋势，但是在社会组织、民众参与的广度和深度上都显得力不从心。“总是存在各种现代性主体和受影响群体竞争和冲突的要求、利益和观点，它们共同被推动，以原因和结果、策动者和受害者的方式去界定风险。关于风险并不存在什么专家。无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会都无法单独承担应对风险的重任，因为他们本身也是风险的制造者。”[5]由此可见，风险社会中更需要多元的民众力量的渗入，尤其在公共政策主体当中的体现更为明显。

因此，在风险社会背景下，公共政策的主体必须多元化，包括各类具有相关风险社会与危机管理知识的非政府组织和社会组织、公民群体和私人机构等，增强政策的社会力量参与，同时需要拓宽参与渠道、保证有序参与，为此，可以加大各类舆论媒体的政策信息宣传和及时披露力度，制定规范的公开报道制度、健全群众上访制度、社会协商对话机制等信息和政务公开制度，形成共同参与治理的公共政策管理模式。

2.建立各政策主体的协同关系。风险社会不仅要求政策主体的多元化，更要求有效的协同治理，以使各政策主体效用最大化。“由于现代社会的高度发展，社会各个部分紧密复杂的联系在一起，而由于人类社会实践活动引发的风险也是高度的复合化和复杂化。从自然风险转向人为风险，从个别风险、区域风险转向全球性风险，从物质风险转向文化风险、道德风险，从单一风险后果转向多重风险后果。”[6]因此，风险一旦发生，如何调动与协调社会不同阶层中的各个阶层力量以有效地应对社会风险，同时及时有效地整合社会资源，加强各政策主体间的通力合作，充分利用网络平台、新闻媒体畅通信息，具有专业风险知识的非政府组织在上情下达方面可以发挥其过渡性作用，它既可以有效地整合民意，又能利用既有的专业知识为风险社会的公共政策制定发挥建设性作用。同时为保障这种作用的有效性，需要法定方式保障和落实公民的参与权，以及规定各社会组织参与的法定程序[7]。

3.建立健全政府风险责任追究机制。为保证政策的有效执行，增强政策执行者的责任感和危机意识，公共政策的执行需强化责任追究机制，确立各级政策主体的责任与义务。虽然我国已经出台了相关责任追究制，但责任追究无法细化和具体落实,常常出现部门之间互相推诿、责任转嫁等问题。风险社会之下，公共政策主体的责任意识不强，加上管理绩效难以考核，加大了社会风险危害的可能性。因此，需建立健全风险责任追究制度，使相关责任追究机制更应细化、具体和规范。在风险发生的不同阶段，应该有不同的责任分配，保证责任追究过程的公平与公正性。风险责任的追究制度建立和执行之外，还要采取措施对其运行进行监督，防止其流于形式，成为表面形象工程。通过拓展多元化的监督机制来保证这一机制运行的合法性和公正性。

(三)完善政策的执行

公共政策执行就是将已经制定出的政策内容转化为实际效果，从而实现公共政策的目标，政策作用的发挥将得益于其有效的执行。而执行不力不仅不能达成政策目标，反而会造成风险的扩大化。因此，风险的发生与治理需要及时、准确、有效的政策执行力以遏制风险的扩大化。因此需要完善相关政策法律法规，对政策实施目标及行为条款尽量细化，将各级各部门的权力和责任以清单形式明确下来,政策执行过程公之于众、接受监督[7]。权力的运行除了高效率地执行机制以外，还需要制约权力的监督机构，只有这样，才能防止执行力不力等现象的发生[8]。对于执行失范行为、偏离政策目标行为应严加惩处，对谋取私利而造成执法不力的人员应依法追究其责任。

总之，风险社会依然存在，在面对错综复杂、难以确定的风险社会时，作为承担公共事务和公共安全代言人的各级政府，必须化解来自于自身的各项政策制定及执行的不利影响因素，保证制定出最有效并可实施的公共政策，以最快的速度、尽最大的努力化解各种风险，保障国家、社会和公众的利益和安全。

[参考文献]

[1]石国亮，张乾友.通过任务型组织开展风险治理——兼评张康之教授的“任务型组织观”[J].社会科学研究，2012，(11).

[2]百度百科：公共政策[EB/OL].[2016-04-20].http://baike.baidu.com/link?url=2XFAny4PBsYplTryOHW2rSV

1r_KIxP7Ele98F5 U4rAxl6CMbn8AOJcu4lo1y9M-1AJ_4Rcs9P3wMREL8Q7c7Ra#reference-[3]-640056-wrap.

[3][德]乌尔里希·贝克.风险社会政治学 [J].刘宁宁,沈天宵,译.马克思主义与现实,2005，(3).

[4]朱延智.企业危机管理[M].北京：中国纺织出版社,2003：146.

[5]李强彬，陈宝胜.风险与公共危机治理的协商民主诉求及其价值[J].天府新论，2009，(5).

[6]张乐.风险危机与公共政策[J].兰州学刊，2008，(12):81.

[7]王亚丽.风险社会中我国公共政策选择[J].南京师范大学学报，2013，(2).

[8]法制日报.权力清单的实质是责任清单[EB/OL].人民网，2015-03-26.

〔责任编辑：崔家善〕

[中图分类号]C916；D63

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)04-0026-04

[作者简介]董文伟(1992—),女,安徽滁州人,硕士研究生,从事公共管理研究。

[收稿日期]2016-03-24