基于预算和财务双重需求的政府会计改革研究

陈梦雅

摘 要 经济环境的变化发展，对政府会计信息提出了更高的要求。建立一套完整的满足预算和财务需求的政府会计体系，成为大势所趋。本文在前人研究的基础上，先对我国现行政府会计进行了概念上的解读，然后以预算和财务为论点，展开对其存在问题的分析，最后提出了满足双重需求下的改革举措，旨在促进改革的推行和深化。

关键词 政府会计 会计改革 预算 财务

中图分类号：F235.1 文献标识码：A

1政府会计概念的界定

当前，我国对政府会计的实际定义和相关制度还不够完善。在实际运用中，我国的预算会计体系（如图1所示）起到了政府会计的作用。与发达国家相比，我国现行的预算会计更像是一种特有的专业术语，除了反映预算执行情况外，事实上还不完整地反映了政府的资产负债信息。从本质上来讲，我国的预算会计和西方国家奉行的政府会计更为接近。在本文中，为了更好地研究和论证，对政府会计进行了界定，主要包含财政总预算会计和行政单位会计，而将事业单位会计视为非营利组织，不纳入本文的研究范围。

2基于预算角度的政府会计改革必要性

2.1基于预算层面的信息需求

（1）控制层面的预算信息需求。预算的控制职能主要体现在对预算执行的全过程控制。目前我国已建立以国库单一账户的预算执行管理制度。根据新要求，会计核算应该能够记录从预算批复——用款额度下达——签订采购合同——收到采购物资——支付货款预算执行的全过程。预算执行制度是在执行环节方面的控制，而会计据以反映“预算拨款”、“用款额度”、“签订购买合同”、“批准支付凭证”、“资金支付”等预算执行信息。

（2）管理层面的预算信息需求。预算管理对信息的需求主要由政府活动成本和绩效管理组成，因此需要建立一个健全的评价体系用以评估财政支出的绩效评价。比如，针对财政支出应具备明确的衡量标准，其效率部分则需要有更好的方式进行动态比较，从而对决策有更好的参考价值。

（3）计划层面的预算信息需求。预算计划信息需求主要侧重于财政风险防范。预算的计划并不仅是年度的计划，而应更注重财政长期可持续能力。当前，我国正在建立各项社会保证制度及民生政策，由于关系人民切身利益，这些政策不可能朝令夕改，因此我国应特别注重财政的长期规划。不仅要核算清楚政府所发行的债券规模和还债期限等，还要弄清楚未来政府在养老金、医疗服务等方面的支出压力。

（4）预算公开信息需求。因而预算公开的内容应当是广泛的，不仅包括年度预算批准以及执行情况，还应包含政府的资产和负债信息、运行成本和效率信息，并且要将政府服务或产品的效果及时向公众公布，作为政府绩效考评的重要参考依据。

2.2目前我国政府预算会计存在的问题

（1）不能真实全面地反映政府债权债务信息。近几年，随着资本全球流通的加快，我国与其他国家或国际组织存在许多债务往来。这种预算会计核算方式有很大弊端，不能可靠地反映我国政府部门的债权债务信息，对财政资金的风险监控产生不利影响。

（2）不能真实准确地反映政府资金的收支。我国现阶段实行财政集中支付制度，导致许多财政资金流向发生了很大的变化。

（3）预算制度不完善。伴随着经济形势的不断转变，我国预算制度存在的缺点也被日益放大，预算会计的基本准则还不够规范和全面，如果这个问题没得到有效解决，将长期制约我国预算会计的规范化和制度化。

3基于财务角度的政府会计改革必要性

3.1基于财务层面的信息需求

3.1.1对政府资产的信息需求

3.1.2对政府负债的信息需求

在财务报告中政府负债往往只是简单的反映一些显而易见的负债，比如应该付给供应商的应付账款和应该支付给职工的应付工资等。但实际上，其潜在的义务诸如由社会福利引发的未来支出、处于政治需要的支出等构成的潜在负债，与现时义务相比更具社会责任意义，需要加以披露，反映政府的财务负担和风险。

3.1.3对政府收支等方面的信息需求

虽然有收入支出表，但也仅仅只是对收支结余和收入支出情况的简单罗列，不能体现收支之间的因果关系，也不能体现政府部门对国家的贡献以及给政府造成的财政负担程度。

3.2目前我国政府财务会计存在的问题

（1）政府会计目标单一。我国目前的会计目标过于单一，基本是“依从预算”，其反映管理功能的途径主要是对过程和结果的反映，没有对政府的财务状况、运营绩效等进行全面反映，也不能很好地控制债务风险和运营成本。

（2）会计核算范围过窄。如今政府的投资领域更广，投资形式也更加多样，但政府会计仍以当期核算为重点，无法适应时代发展对会计核算提出的新要求。

（3）隐性负债藏而不露，加大财务风险。当前的政府会计未对隐性负债做出重要列示，导致负债信息不完整。据统计，在收付实现制下的资产负债表中能得到反映的直接显性负债，仅仅占全部负债总额的50%-70%，可见，大量的隐性负债被隐藏就无法准确反映负债的实际情况，加大了财务风险。

（4）政府会计报表与财务信息披露不合理。政府会计信息侧重反映如何执行预算，但对预算执行的会计信息披露又不够完整，比如缺少债务收支预算、社会保障预算等信息披露。而且资产负债表反映的财务状况不够全面，收入支出表也缺少成本角度的考量。此外，我国政府的财务报告独立发布，与政府审计工作的关联度不高，使其效力容易受到质疑。

4实现预算和财务双重需求的政府会计改革举措

4.1总体思路：渐进式改革

任何改革都应当是探索式、渐进式的。与我国企业会计改革相比，我国政府会计改革的步伐相对滞后。从改革的总体趋势看，以满足预算和财务双重需求为会计核算目标的理念是大势所趋。但政府会计改革涉及到的方面很多，从标准的定力到会计科目的设置、相关问题的处理办法、报表的制作等等都是亟待解决的问题，这种改革应该是全面立体式的，切不可操之过急。

4.2拓展政府会计目标

从财务报告使用者的信息需求角度看，可以将政府会计目标进行划分（如图2所示），并对具体目标重点定位。一是预算管理目标。此目标下的会计信息包括：从预算的批准、调拨到实际执行，以预算收支的合规性为主导，反映预算资金的取得和使用；对预算计划数和实际执行数进行比较，解释差异，提高预算信息的透明度；二是财务管理目标。

4.3变革政府会计核算基础

在会计科目设置上可以尝试与企业会计准则逐步趋于一致，结合政府会计的受托责任和公共性等特点，将引入的程度同改革的进程相结合，更好地保障会计核算基础变革的推行。

4.4规范政府财务报告制度

当前政府会计改革的重中之重是规范财务信息的披露，建立起相对完整的财务报告制度。

4.4.1完善政府审计报告

西方国家的政府审计制度相当成熟，政府财务报告必须附有审计鉴证报告后才具有法律效力，而我国却是二者相分离的情况，这极大地限制了政府财务报告的公允性，应予以规范，加快形成有公信力的政府审计报告。

4.4.2规范政府财务报表

（1）预算执行情况表在反映政府预算执行方面起重要作用，应予以保留。

（2）设置合并资产负债表。长期以来资产负债表都是采取分别编制，这些分散的信息不利于体现整体情况，应予以改革。合并之后，对政府层面的资产负债表整体性会有一个很大的提高，显得更加简洁立体。

（3）政府收入支出表提供政府运营绩效信息，基本囊括政府层面的全部收支，能较好地满足核算需要。

（4）增设个别（项目）基金报表。我国政府会计没有明确将“基金”单独列示，但却实际存在着一些与基金相近的专项资金的使用，例如社会保障基金、社会捐助基金、扶贫基金等，对这些基金项目我们应分别编报。

（5）对一些重要事项还应在附注加以说明。

4.4.3引入综合性案例与分析

最后，可以尝试引入综合性案例与分析，比如：

（1）简要说明政府的预算执行情况，并对实际数与规定数之间差异的缘由进行说明；

（2）利用政府财务报表信息，结合经济、政策等因素，对政府的财务、运营绩效及长期发展加以分析；

（3）说明政府在预算和财务需求方面采取的主要措施和取得成效等等。

5结论

近几年全面推行的新制度体现了时下对政府会计改革的诉求，着眼于满足预算和财务的双重需求，对会计信息数量和质量也提出了更加严格的要求。从一定意义上说，这些改革有助于政府的财务活动以及效益评价更加规范化和透明化。但即使改革初见成效，与国外完善的制度相比，我国所面临的问题仍然严峻，在预算和财务方面都存在无法避免的缺陷。因此，在满足需求的前提下，改革应结合本国国情，循序渐进，逐步建立起有中国特色的政府会计体系。

参考文献

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