浅议建立健全税收政策社会稳定风险评估机制

朱兰波

摘要：党的十八大报告提出，要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立税收政策社会稳定风险评估机制，各级税务部门要深化对社会稳定风险评估的认识；推动社会稳定风险评估机制规范化；建立科学的社会风险源的分析与识别机制；建立部门间的协同治理机制；建立舆情收集和分析常态化的机制。

关键词：税收政策；社会稳定风险评估；机制；措施

中图分类号：F810.42 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）05-0078-02

税收政策社会稳定风险评估机制是政府在税收政策制定和税收管理过程中的一项重要机制，其要义即对税收政策出台后可能出现的风险进行先期评估，并将评估结果作为政府决策的主要依据。税收政策社会稳定风险评估机制是税收政策风险评估的重要组成部分，其将税收政策的社会影响作为风险管理对象，以科学的方法和手段对某项税收政策的实施将给社会带来的不确定性影响进行评估，通过评估确定风险概率的大小，为政府决策提供重要参考和依据，从而最大限度地预防和减少因决策不当引发的矛盾纠纷。

一、建立健全税收政策社会稳定风险评估机制的现实必要性

（一）推进重大政策决策科学化、民主化的需要

事关民生问题的政策，“牵一发而动全身”。政策的制定一旦失误，便使党委、政府的形象受到损害。通过建立税收政策社会稳定风险评估机制，为各项税收政策制定决策设置一道“刚性门槛”，有利于提高领导依法决策、民主决策水平；有利于强化对干部决策的监督，促使领导干部更加谨慎用权、规范用权；有利于领导干部提高稳定意识，更多地考虑纳税人利益，为税收改革发展设置一道“防护墙”，从源头上预防和减少社会矛盾。

（二）确保正确应对突发事件的需要

建立健全正确的税收政策社会稳定风险评估机制，对税收政策执行后的发展趋势做正确的评估，针对存在的风险事前采取强有力的措施进行预防，及时对舆论影响进行引导，完全可以将负面影响降低到最低。

（三）确保信息畅通的需要

税收政策社会稳定风险评估机制中一个重要内容是信息的及时上报，一旦出现可能产生重大影响的问题，评估机制要求在一定时间内对问题进行正确评估，并按规定向上级主管机关报送信息，从而按照问题的发展程度采取必要手段和措施降低税收政策风险和化解矛盾。

（四）正确贯彻预防为主工作原则的需要

税收政策社会稳定风险评估机制归根到底是“预防在前”，通过对社会舆情进行汇集后分析研究，从而准确掌握社会不稳定隐患，对可能出现的稳定风险先行预测、评估、化解，从源头上预防和减少不稳定问题发生。

二、建立健全税收政策社会稳定风险评估机制应当把握的工作重点

（一）把握三个原则，增强风险评估的实在性

1.坚持以人为本的原则。要把维护广大纳税人的根本利益作为评估工作的出发点和落脚点。

2.坚持有利于发展的原则。要把促进发展特别是重点税收优惠政策作为实施税收政策社会稳定风险评估工作的重要目标。

3.坚持民主法治的原则。要把实施税收政策社会稳定风险评估与科学、民主、依法决策机制和坚持依法治税和依法行政相结合。

（二）科学界定评估范围和内容，增强风险评估的准确性

1.评估范围。对群体性事件高发领域，对涉及重大税收政策、重大涉税案件、征管影响面广、人民群众切身利益等关系到较大范围纳税人切身利益的重大事项；涉及纳税人普遍关心的有关民生问题的税收政策的制定或修改；有可能在较大范围或较长时间内对纳税人生产造成影响的有关房产税、消费税、资源税、环境保护税等重点税种工作；关系到营改增等中央与地方重大财税利益格局调整；涉及到诸多利益群体或较大群体利益的行业政策调整等等，都应当经过税收政策社会稳定风险评估后才能实施。

2.评估内容。总体来说，就是围绕评估事项可能存在的税收政策社会稳定风险开展合法性、合理性、可行性等评估工作。一是评估合法性。重大税收政策的制定和出台是否符合党和国家的大政方针，是否符合上级的战略部署、重大决策，是否与现行政策、法律法规相抵触。二是评估合理性。是否符合经济社会发展规律，是否符合大多数纳税人的根本利益。三是评估可行性。是否征求了纳税人意见，纳税人反应如何，是否符合本地经济社会发展总体水平、本系统发展规划，是否充分考虑时间、空间、人力、物力、财力等制约因素，出台时机是否成熟，是否影响群众利益和生产生活等，确保重大决策事前评估全覆盖。

（三）建立完善的评估程序，增强风险评估缜密性

1.制定评估方案。根据评估范围确定评估对象，编制风险评估目录，建立评估档案，使之项目化、具体化；准确把握评估重点，明确评估责任。

2.规范风险评估主体。科学规范的评估主体应该是独立于重大税收政策决策和实施主体之外，具有中立身份的评估组织，评估过程应由该组织进行独立评估，广泛收集社情民意，将纳税人和专家意见相结合，进行科学预测分析，准确判断风险等级。为确保社会稳定风险评估机制落到实处，应成立专门的税收政策风险评估组织，这个专门的评估组织既可以是不承担行政职能一个社会中介组织，也可以从人大代表、政协委员及监察、信访、维稳、法制等有关职能部门的专业人员中抽调人员组成，其运行可以完全按照市场化模式进行，也可以作为行使公共管理职能的政府组织依照国家财政经费运转。评估与决策分离最大好处就是以评估的系统化、专业化确保决策的科学性，防止公共权力通过决策环节侵蚀公共利益，影响改革发展稳定大局。

3.组织调查论证。评估主体根据实际情况，将拟决策的税收政策通过公告公示、走访纳税人、问卷调查、座谈会、听证会等多种形式，搭建政府与纳税人沟通的平台，对纳税人的疑问和意见及时作出解释和改进，对纳税人的不理解和误解的问题及时进行说和。通过与广大纳税人的沟通、互动过程，实现统一认识、平衡利益、增进信任、释放风险的目的。准确把握纳税人对评估事项的反应及心理动态，预测和分析可能出现的不稳定因素。

4.确定风险等级。将重大事项税收政策风险划分为高、中、低三个等级：纳税人反应强烈，可能引发重大群体性事件的，评估为高风险等级；纳税人反应较大，可能引发一般群体性事件的，评估为中风险等级；部分纳税人意见有分歧，可能引发个体矛盾纠纷的评为低风险等级。评估为高、中等级的评估主体要制定化解风险的工作预案。

5.形成评估报告。在充分论证评估的基础上评估主体就评估的事项、风险分析、评估结论、应对措施编制税收政策的社会稳定风险评估报告。

6.科学运用评估结论。在充分调查研究、科学预测分析的基础上，按照法定程序和民主集中制原则，提交党组集体研究审定，对评估事项作出实施、暂缓实施、暂不实施的决策。对存在较大矛盾和稳定隐患作出暂缓和暂不实施的事项，及时研究对策化解矛盾，待时机成熟后再进行实施。对符合有关法律法规亟需实施但又容易引起矛盾冲突的事项，制定周密应急预案，有针对性地做好纳税人工作，决不能因建立社会稳定风险评估机制束缚手脚。要秉承直面问题、审视问题，然后解决问题的态度，才能在评估中保稳定，在稳定中促发展。

（四）建立追究制度，增强风险评估严肃性

要使此项工作落到实处，必须将风险评估工作纳入领导干部的绩效考核中，对应作风险评估而未按程序分析评估或在评估中弄虚作假、敷衍了事，以致发生较大规模群体性事件，造成社会不稳定或恶劣影响的，依据《中共中央领导干部责任查究办法》《党政领导干部问责暂行规定》和“谁主管、谁负责”“谁决策、谁负责”“谁审批、谁负责”的原则，以此来维护风险评估工作的严肃性。

三、建立健全税收政策社会稳定风险评估机制的对策

（一）各级税务部门要深化对社会稳定风险评估的认识

对社会稳定风险评估，各级税务部门要加强领导，深化对社会稳定风险评估重要性的认识。要从全局的角度出发，突破自身部门利益框架的束缚，把社会稳定风险评估提升到转变执政方式，加强执政能力建设的高度来认识，努力提高自身科学执政、民主执政和依法执政的能力和水平。要把社会稳定风险评估工作与当前的群众路线教育实践活动结合起来，增强干部做群众工作的意识、方法和能力。建议各级税务部门和税务培训机构把社会稳定风险评估作为一门主要课程来建设，就风险评估的意义、原则、步骤以及涉及的各部门间如何联动等方面的问题，加强对各级领导干部的培训，让干部自觉把社会稳定风险评估作为一种重要的工作方法。

（二）推动社会稳定风险评估机制规范化

其一，各级税务部门要不断加强社会稳定风险评估的基础性研究。要积极研究运用国内外先进技术和理念，完善社会风险评估技术，特别要注重评估方案的制定、信息数据的采集分类、信息数据真实性的甄别、评估指标系统的动态修正完善等环节。其二，要进一步扩大评估的范围，拓展社会稳定风险评估的深度和广度，在风险评估中既评民情，也评政策、评工作，要把纳税人满意度和公众信心度等指标有机结合起来，并作为风险评估的基本方向。同时也要防止评估工作中“唯数字化”倾向。其三，构建权威中立的风险评估主体。设立社会稳定风险评估委员会。委员会可以由人大代表、政协委员、律师、纳税人代表、主管税务机构代表、媒体代表等组成，确保委员会的客观公正性。其四，要加强社会稳定风险评估的制度化建设。适时把评估机制这一行政行为逐步上升为政策法规甚至法律，作为重大行政决策、重大改革及重大建设项目审批的一项重要内容，以法治的形式制约权力，切实推进依法决策。

（三）建立科学的社会风险源的分析与识别机制

要从公共管理和政策、社会心理学、法学、统计学等多学科综合的视角出发，引入科学的指标体系对风险进行识别和测量，把定性指标与定量指标相结合，综合性指标与技术性指标相结合，正向指标和负向指标有机结合起来，准确、科学地识别社会稳定风险点。社会稳定风险评估不仅仅是一个量化评估的问题，更需要综合使用定量、定性、定位、定策相结合的方法，评定稳定风险等级、评估风险承受能力、提出风险化解对策，强调法律法规和政策策略相配套，从源头上预防和减少不稳定因素。

（四）建立部门间的协同治理机制

各级税务部门的工作职责需进一步强化，要明确各自在评估阶段及后续化解阶段中的职责。要建立起部门间的互相配合，把风险评估和后续矛盾化解有序衔接起来。建立各部门共享的信息共享平台。运用先进的互联网技术、现代云技术和云架构，整合各部门分立的信息系统，为上下级之间的垂直指挥和部门间的横向沟通，形成统一的信息交流平台，为风险评估和化解提供技术支撑。要加强财政保障的力度。风险评估工作需要开展大量的社会调查和分析研判工作，需要付出一定的人力、物力、财力成本，有些项目还需要借助专家的智力支持，这些都要求财政上提供保障和支撑。

（五）建立舆情收集和分析常态化的机制

社会风险源不仅与公共政策、项目本身的科学性、合理性、合法性和可行性相关，也与当地民众的社会心态、纳税人的满意度和对税务部门的信任度等密切相关。因此，社会稳定风险评估要和常态化的舆情分析和社情民意研判有机结合起来，才能更加准确、客观、有效。各级税务部门尤其是基层税务机关要进一步健全舆情和民情信息工作责任制，及时收集广大纳税人普遍关心的热点、难点问题，收集社会各层面的舆论反应。要集中力量对舆情和民情进行综合分析，以获取深层次、预警性的信息。要通过政务公开，切实保障纳税人的知情权与监督权，增强纳税人对税务工作的信任度。

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[责任编辑：方 晓]