政府购买轨道交通的可行性分析

姬媛媛

摘要：政府购买公共服务是当前国际上通用的有效解决公共服务供给不足、政府供给效率低的问题，是促进政府职能转变、促进社会服务均等化的新途径。轨道交通产业在公益性和盈利性双重约束下，既要满足产业持续发展，又要实现公共服务的目标，政府对轨道交通的购买是一种必然选择。

关键词：政府购买；轨道交通；PPP模式

中图分类号：U26 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）05-0022-02

一、引言

轨道交通产品的特性决定了政府必须对其给予某种购买形式，而信息不对称使政府很难对企业的成本和产品质量进行评价，因而造成公共财政资金的低效使用。为了促使轨道交通行业在降低成本的同时提高服务质量，对此，笔者研究政府购买的一种新型模式——PPP模式，并从理论与实践两方面深入探讨了政府采用PPP模式购买轨道交通的可行性。

二、政府购买公共服务的形式

公共服务购买形式多种多样，发达国家应用尤为普遍，其中包括合同出租、公私合作、补贴制度和服务消费券、政府直接购买等。

（一）合同出租

合同出租（也称服务外包）是指政府决定某种公共服务的数量和质量标准，将公共服务转包出去，由私营部门或非营利部门与政府签订提供公共服务的供给合同，而政府则以纳税人的税收去购买承包商提供的公共服务，并依据合同对承包商的活动进行监督和管理。合同出租在美国、英国尤为普遍。

（二）公私合作

公私合作是一种特殊形式的合同出租，与合同出租不同的是，政府不需要出资购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项公共服务，并允许承包商有投资收益权。公私合作有 B O T（建设—运营—转让） 、BTO（建设—移交—经营）、LBO（杠杆并购）、 BOO（建设—拥有—经营）、BBO（购买—建设—经营）、TOT（移交—经营—移交） 等多种操作方式，且在德国应用得最为广泛。

（三）补贴制度及服务消费券

补贴制度即政府对提供公共服务的市场主体进行补贴。补贴的形式也非常多样，包括提供税收优惠、低息贷款或贷款担保等。在美国，提供公共服务的市场主体可以免缴联邦和州所得税和财产税。

（四）政府直接购买

政府直接购买企业产品，满足社会各个层次、各个方面的需求，对于政府扶持的能够满足政府自身需要的产业产品，政府可直接采购、首购和订购。例如，日本对有自主知识产权的电子技术产品、办公产品、节能降耗器材等的采购。

近年来，政府从政府工程、物品和服务采购开始，逐步扩大至向各种市场组织和社会组织购买与人民群众生活密切相关的公共服务。经过几年的实践探索，目前公共服务实践主要集中在发达地区的大中城市，购买公共服务的范围已涵盖教育、公共卫生和艾滋病防治、就业培训、法律援助、扶贫、养老、残疾人服务、青少年求助、社区发展、社区矫正、公共文化、城市规划、绿化、环保、公共交通、医疗保险和政策咨询等不同领域。

三、轨道交通采用PPP购买模式的理论可行性

PPP是 Public-Private-Partnership的简写，中文直译为“公私合作制”，学术界通常将PPP定义为一系列融资方式的总称，2014年国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中定义PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP 模式应用于城市轨道交通领域的理论基础如下。

（一）公共产品理论

可依据物品的效用、消费、供应的性质等特征将社会生产消费物品划分为三类：纯公共物品、准公共物品和私人物品，这是公共产品理论的精髓，主要区别如表1所示。

其中具有效用的不可分割性、消费的非竞争性与非排他性的社会物品称为纯公共物品，主要由政府提供，社会成员共同使用；具有效用的分割性、消费的竞争性和排他性的社会物品，称为私人物品，主要由私人部门通过市场提供，个别主体使用和消费该产品和服务；具有介于两者之间特性的社会物品称为准公共物品，即可由政府提供，也可由政府和私营部门共同提供。城市轨道交通项目所提供的产品，能够通过设置收费机制排除不付费消费者，也就是说谁买票谁可以乘坐。但在一定运输能力之内，每增加一个乘客的边际成本为零，不会影响其他乘客获得轨道交通服务的效用，可见城市轨道交通项目是具有排他性和非竞争性的准公共产品。

（二）项目区分理论

项目区分理论是由上海市信息研究中心（2000）首次提出的，该理论认为：对产品或服务不同的城市基础设施，采取不同的投资管理办法。即对不同性质与特征的城市基础设施进行区别管理。该理论根据项目的不同属性所决定的不同投资主体、运作模式、资金渠道及归属等，将项目区分为经营性、准经营性与非经营性项目，具体分类如下表所示。

可见，在准经营项目中采用 PPP 模式是比较可行的。城市轨道交通项目属于准经营性项目，可以采用 PPP 模式由政府与私营部门共同投资。由于城市轨道交通其较强的公益性，前期建设投资额大，项目特许经营期面临着不确定性因素多，需要政府给以一定的支持，增强项目的盈利能力。

（三）可销售性评估理论

世界银行报告（1994）中首次提出了基础设施可销售性评估理论，PPP 模式的合作条件可根据交通运输基础设施的可销售性来判断，可销售指数越高表明采用 PPP 模式的可能性越大，可销售指数越低表明采用 PPP 模式的可能性越小。下表是交通运输可销售评估表，通过下表可以看出，城市轨道交通可销售指数值达到了较高指数，表现出了较高的可销售性。

可以看出，城市轨道交通具有较强的可销售性，在一定的市场条件下存在私营资本介入的可能性，具体项目操作中可考虑采取特许经营 PPP 模式。

四、轨道交通采用PPP购买模式的实践可行性

PPP模式的主要做法是政府部门与私营机构组成特殊项目的机构（SPV，也称“项目公司”），通过引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作的公共服务开发运营方式。公私合作有多种形式，BOT、BTO、LBO、BOO、BBO、TOT。其中，BOT（Build—operate—Transfer）建造—运营—转让，是国际上应用广泛的一种基础设施投融资方式，在我国经过十几年的发展，己经取得了一些成效。

2005 年 5 月深圳市政府与香港地铁公司就深圳地铁4号线项目签订了特许经营协议，该项目包括二期工程全长约 16km，共设10座车站，工程总投资约 60 亿元。根据双方签署的协议，香港地铁公司在深圳设立项目公司，以 BOT 方式投资建设 4 号线二期工程，同时深圳市政府将4号线一期工程在二期工程通车前租赁给项目公司，自二期通车之日起4 号线全线将由项目公司统一运营，并授予其 30 年的特许经营权，在整个建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股。同时香港地铁获得 4 号线沿线局部地段的物业开发权，在整个建设和经营期内，项目公司自主经营、自负盈亏，30 年运营期满后全部资产无偿移交给深圳市政府。项目公司为一家外商独资公司，主要从事地铁4号线二期的工程设计和建设；对 4 号线及其设施进行运营、管理与维护；在该线设施范围内开展零售、商铺、广告、站内移动通信服务、提款机服务及其他商业经营活动；沿线若干地块的房地产开发和经营、物业管理、咨询、与该线及其沿线若干地块相关的业务等。

五、政府购买轨道交通的绩效评估

目前国内对政府购买公共服务绩效评估方法的应用性研究还比较少。由于轨道交通外部性带来的收益很难衡量，无法采用量化分析法（计算投入与产出比），所以，对轨道交通的绩效很难评价。于是，笔者决定用SWOT矩阵对政府购买轨道交通行为进行利弊分析。

我国对政府购买轨道交通的探索还处于起步阶段，尚有诸多阻碍政府购买服务进一步发展的薄弱环节：政府与民众之间的沟通渠道不畅，政府很难及时捕捉到当前社会最紧迫的福利需求；国内非营利组织发展不够成熟，大多数组织都不具备独立开展社会福利服务的能力；社会沟通机制不健全，社会弱势群体的福利需求不能够得到有效的传递。因此政府购买轨道交通的公共服务实践还不能照搬西方模式，而是需要依靠地方政府、非营利组织及社区居民的共同参与，紧密合作，逐步探索适合我国国情、民情的实践模式。

参考文献：

[1] 周毓林，潘光文.天津城市轨道交通建设和发展浅析[J].城市，2012（8）.

[2] 王 灏.城市轨道交通投融资模式研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.

[3] 蔡玉萍.城市轨道交通项目PPP模式的创新与应用[J].都市快轨交通，2007（2）.

[4] 李静华，李启明.PPP模式在我国城市轨道交通中的经济风险因素分析—以北京地铁四号线为例[J].建筑经济，2007（10）.

[责任编辑：金永红]