迈向国家治理新常态的中国社团管理

丁轶++柯一鸣

〔摘要〕从数量分析上来看，中国公民的教育类、卫生类和社会服务类结社权利容易在现有制度框架内得到有效行使，而环保类、法律类、宗教类和涉外类结社权利则会受到较大限制。从制度分析来看，自1978年以来，当代中国的社团管理模式经历了三次大的变革，即从20世纪80年代的“放任模式”转变为20世纪90年代的“监控模式”，进而转化为21世纪以来的“试验模式”，反映出国家在社团管理中的“监护型控制”与“有效治理”的二元并存思路。在国家治理新常态的背景下，要想实现社团管理水平的进一步提升，就必须在地方试验常态化、社团立法常态化和制度化监管常态化等三个方面努力。

〔关键词〕国家治理新常态；社团管理； 数量分析； 制度分析

中图分类号：D6329；F120文献标识码：A文

章编号：10084096（2016）02007107

一、引言

人在本质上是一个社会动物，在满足基本生理需要的同时，还有彼此联合的社会生活需要。而满足这种社会生活需要的手段是多种多样的，其中，一个不可或缺的手段便是结社，即通过一定的组织化方式将具有共同兴趣、关注、意愿或处境的人们集合起来，从而试图实现某种特定的社会目的。正是由于结社对人们的社会生活必不可少，自近代以来，几乎在所有国家的宪法中都明确规定了公民的结社权利，并将其作为基本的政治自由来加以保障。但由于在历史、文化、风俗和民情等方面存在着较大的差异，不同国家在社团管理方式及相应的结社权利保障程度上呈现出了明显的差别。

自1978年以来，中国进入了一个经济、政治和社会制度急速变革，一体化“国家—社会”结构开始消解的大规模变迁时期。历经三十多年的改革，伴随着国家从社会领域的主动退出，中国的社会结构由此发生了剧烈变化，大量的社团开始涌现，这也构成了Salamon[1]所谓的“全球结社革命”的重要组成部分。在此背景下，社团在中国的产生与发展，以及相伴随的社团管理问题就成为了公众和学界所关注的热点议题。本文就当代中国社团管理的现状、变迁及其特点进行理论上的概括、归纳和分析，在国家治理新常态的背景下，对中国社团治理现状的未来走向和可能前景进行分析并提出建议。

二、社团的数量分析

在中国现有法律制度框架下，社团分为六类，第一类是具有社会公益职能，其运作方式和组织目标与国家高度相关，故更接近于国家机关派出机构的社团，具体包括无需登记注册的人民团体类组织

、免登记组织

、事业单位和地域性组织等；第二类是需要在民政部门登记注册的社团（通常称为民间组织），主要包括社会团体

、基金会和民办非企业单位

。本文重点研究第二类，即在民政部门获得注册资格的社团。此外，还有四类社团：一是以企业形式注册，但其运营方式、组织目标和实际功能更趋近于社团的企业；二是并未以任何形式在国家部门注册的“草根（grass roots）组织”，即那些处于地方和基层，且远离权力中心，由民间通过自下而上的方式所成立的社团，这类组织的活动领域和运作方式多种多样，组织管理和制度设计具有较强的自发性、随意性，从而独立于国家的监管之外，通过成员们的志愿参与来维系其存在和发展；三是国外组织在中国的分支机构，具体包括外国商会和外国非政府组织在中国的项目机构；四是在虚拟网络中的虚拟社区组织，这类组织虽然因各种原因无法在民政部门得到登记注册，但在实际运行中却明显体现出了社团的性质与功能。

1共时性分析

根据民政部发布的《2014年社会服务发展统计报告》，截至2014年，在民政部门登记的社团，全国共有61万个。其中社会团体共有31万个，包括工商服务业类34 099个、科技研究类16 923个、教育类11 412个、卫生类10 060个、社会服务类44 630个、文化类30 101个、体育类20 848个、生态环境类6 964个、法律类3 270个、宗教类4 898个、农业及农村发展类60 202个、职业及从业组织类19 867个、国际及其他涉外组织类516个、其他类型45 946个。基金会共有4 117个，其中公募基金会1 470个、非公募基金会2 610个、涉外基金会9个、境外基金会代表机构28个。民办非企业单位共有292万个，其中科技服务类15 110个、生态环境类398个、教育类163 681个、卫生类23 404个、社会服务类42 244个、文化类14 148个、体育类11 901个、商务服务类5 915个、宗教类82个、国际及其他涉外组织类4个、其他类型15 308个。

尚未在民政部门注册的社团往往因各种原因不能在民政部门获得法人资格，大多数是在工商部门登记获得企业法人资格，而有些组织则干脆挂靠在某个单位来展开活动[2]，如社区志愿者团体挂靠在一级社团下成为二级社团的组织成员，这些组织的数量同样巨大。虽然这方面的确切数据资料极难获得，但通过抽样调查和访谈，有学者估计，早在2003年，如果以是否登记为“合法”或“非法”为衡量社团的界限，那么，在中国属于“非法”存在的社团约占总数的80%以上[3]，除已经登记注册的，2003年中国的“草根组织”数量已经超过了200万个[4]。以这个数字为基准，鉴于近十年的迅猛发展，即便是保守估计，目前中国的“草根组织”的数量应该至少已经达到了400万个。

如果从绝对数量上看，中国的社团总量无疑是十分庞大的，但相对于13亿人口基数而言，却低于世界平均水平。按人均计算，中国每万人平均拥有社团（以社会团体计）数量为2个，而根据王名等[5]的研究显示，即便是2001年，该数据在法国已经为110个，美国为52个，巴西为13个，印度为10个，均远高于中国。与政府发起的从事社会公益服务的事业单位、村委会和居委会相比，中国的社团数量也并不多。截至2014年底，中国共有社区居委会96 693个，村委会585 000个，在总量上远远多于已登记的社会团体。因此，从数量对比来看，中国社团的发展状态并不成熟。

2历时性分析

从历时性分析角度来看，1978年全国性社团仅有100多个，而在改革开放之后，1989年全国性社团增至1 600个。1993年政府机构改革直接导致了中国社团的又一次快速增长，到1995年底，全国各类社团已达20万个。此后，伴随着大规模的社团清理整顿，以及《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订和颁布，在1999年，中国全年共登记社团9 192个，其中全国及跨省活动的社团仅有2个，注销社团35 288个；到2000年，经过撤销、取缔与合并，全年共登记社团9 858个，年末实有社团130 768个，比1999年下降4%。而从2002年开始，中国社团再次飞速发展。

总体上看，中国社团的发展较为平稳，但按照活动范围对其分布进行观察，会发现这种平稳并不平衡。具体而言，仅就在民政部门登记的社团来说，按照其社会服务范围来划分，共有工商服务业、科技研究、教育、卫生、社会服务、文化、体育、生态环境、法律、宗教、农业及农村发展、职业及从业组织、国际及其他涉外组织，以及其他等类别。根据相应年份民政部发布的《社会服务发展统计报告》，以民办非企业单位为例，在2013年，科技服务类13 729个、生态环境类377个、教育类145 210个、卫生类21 234个、社会服务类36 698个、文化类11 694个、体育类10 353个、工商服务类5 625个、宗教类94个、国际及其他涉外组织类4个、其他9 652个。而在2012年，上述数据分别为：科技服务类11 126个、生态环境类1 065个、教育类117 015个、卫生类20 979个、社会服务类35 956个、文化类10 590个、体育类8 490个、工商服务类8 717个、宗教类132个、国际及其他涉外组织类49个、其他类型10 989个。

从中不难发现，不同类型的社团，不仅数量不一，而且其增速也不尽相同。一方面，教育类、卫生类、社会服务类这三类民办非企业单位占绝对多数，且增长较为稳定；另一方面，环保类、法律类、宗教类和国际及其他涉外组织类的民办非企业单位则数量较小且发育较慢。此外，中国的宗教类民办非企业单位十分稀少，且近年来以较快速度递减。同时，与西方不同，中国的民办非企业单位中并没有涉及政治问题的社团，同样在社会团体的范围中，也没有找到任何一家“政治类团体”。

3从数量分析到制度分析

单纯讨论活动类型不同的社团规模及其增速，实际上只是在描述常态，更要看到决定不同类型社团数量及其增速背后的原因。在社会生活中较为活跃的社团往往也是活动范围较广、涉及面较大的组织，类似教育类、卫生类社团，其规模庞大并不奇怪，但具有同样特征的环保类、法律类和国际及其他涉外组织类社团的发育状况则远非如此。正如康晓光[6]所言，“民政部门登记注册这类社会组织数量之所以偏少，是因为这类组织相对较为敏感。生态环境组织因为大多有倡导功能，很多组织甚至公开抨击政府、干预国家政策，多采用一些另类、激烈的行为方式，政府对他们的管理相对也更为严格。国际及涉外组织因为涉及国家秘密、外交安全等问题，能够登记注册的组织也较少”。也就是说，社团的不平衡发展从侧面折射出的是国家在维护政权稳定与发挥社团公共服务功能二者间做出的选择。

20世纪90年代以来，随着市场和社会改革攻坚阶段的到来，政府为了保障市场化改革的深入，对社团采取了一系列管理措施，这其中既包括常规化的行政管理条例和法律的颁布，又包括非常规化的清理整顿运动，而在上述层面进行的管制与规范活动，其直接影响是社团在这一时间段内数量骤减。

三、社团的制度分析

如果说对社团数量的考察及分析属于一种客观方面的研究，那么，对社团的制度考察则有助于把握国家对社团的主观态度及变化。本文以时间顺序为主轴，将自1978年以来，当代中国社团管理政策分为三个时期，并梳理为三种不同的社团管理模式[7]。

1“放任模式”

这种模式盛行于20世纪80年代，当时国家改革开放的大幕刚刚拉下，暂时没有对社团加以全面管制，亦缺乏相关的管理经验。于是，在1978年到1988年这10年的时间里，国家管理社会团体的主要法律依据仍然是20世纪50年代初期由政务院和内务部先后通过的《社会团体登记暂行办法》（下文简称《暂行办法》）和《社会团体登记暂行办法实施细则》（下文简称《实施细则》）。

由于在《暂行办法》和《实施细则》中，既没有规定社会团体需要相关的业务主管机关，也没有禁止在同一行政区域内设立相同或类似的社会团体，更没有禁止社会团体的分支机构再行设立分支机构，或否定社会团体可以设立地域性的分支机构，这就导致在20世纪80年代出现了一种独特的“分头审批、多头管理”的实践模式，即“政府各部门根据自己的需要和部门利益，批准成立了一些社会团体，政出多门，比较混乱，社会团体也往往成了政府机关的延伸和‘后院。同时，社会团体没有法人资格，挂靠在各个部门，社团出了问题要由部门承担责任”[8]。

凭借《暂行办法》和《实施细则》的庇护，在这种“分头审批、多头管理”实践模式的作用下，“从1978年到1988年，中国的社团度过了自由自在、迅猛发展的10年”[9]。尽管在此期间，国家曾经不止一次下文要求各级地方政府严格控制社会团体的发展数量，在1984年，中共中央和国务院就联合下发了《关于严格控制成立全国性组织的通知》，但由于这种类型的措施都是临时性政策，不具有很强的约束力，因而很难达到彻底控制的目的。

本文把20世纪80年代的社团管理模式称之为“放任模式”。言其“放任”，是因为在这个时期内，国家对社团的发展实际上是持一种“睁一只眼，闭一只眼”的态度，既不公开表态支持，也不在具体的运行中加以反对。这是因为在当时，国家刚刚经历了文革浩劫，百废待兴，农村和城市经济体制改革相继铺开，没有时间和精力去关注和研究社团本身的作用与功能，于是，与其一开始就加以控制和防护，不如放任其发展，以便于详细观察，积累相应的管理经验。因此，在几乎整个20世纪80年代，国家的社团立法呈现出了近乎空白的状态，不但管理手段贫乏，而且管理逻辑也比较模糊，相应地，社团就在这样一种混沌的制度背景下得到了迅速的发展，其背后的动力来源是社团本身而非国家意志。

2“监控模式”

1989年国家对社团的态度发生转变，相应的社团立法开始出现，其管理模式亦由“放任模式”转变为“监控模式”。

1989年10月，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》（下文简称《旧条例》），在这个改革开放以来的首个社团立法中，“双重管理体制”（第8、9条）、“法人资格”（第12条）、“禁止重复设立”（第16条）等规定均已出现，确立起以监控为主的管理思路，试图将社团约束在不威胁政治稳定的范围内开展活动。

20世纪90年代的改革实际上是20世纪80年代未完成的城市经济体制改革的继续，属于一种典型的强制性制度变迁。在1990—1991年、1996—1997年和1999—2000年间，发生了在全国范围内的三次大规模社团清理整顿运动，在整顿期间，诸如《国务院办公厅转发民政部关于清理整顿社会团体请示的通知》（国办发[1990]32号）、《国务院办公厅转发民政部门关于清理整顿社会团体意见的通知》（国办发[1997]11号）和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号）这样的政策性文件取代了《旧条例》成为了国家管理和取缔社团的主要法律依据。并且，由于这类运动旨在追求短期内某一特定目标的实现或任务的达标，而非遵循既定的规则、程序，具有极大的专断性和任意性倾向，因此，此类社团清理整顿运动被认为是一种典型的运动式治理现象[10]。

而在多次的运动式治理之后，1998年，修订后的《社会团体登记管理条例》正式出台（下文简称《新条例》）。相比于《旧条例》，《新条例》的最大特点莫过于将《旧条例》中以登记管理机构为主导的旧二元模式转变为以登记管理机构和业务主管部门共同负责、监管的新二元模式。在新模式下，不但包括全国性社团在内的所有社会团体都必须具备法人资格，而且成员数量必须达到法定条件，即个人会员必须50人以上、单位会员必须30人以上，同时设立地域性分支机构的权利也被明确禁止。通过经济原则、扩散原则、渗透原则和过滤原则等治理技术的运用，国家试图完全将社团置于自己的监视和控制之下。

在“监控模式”中，常规化的科层制管理与非常规化的运动式治理之间存在着巨大的张力，而这种张力运作的一个直接结果便是《新条例》的出台，并由此正式形成了著名的“归口登记、双重负责、分级管理”监管体制，其影响直至今日。受国家管理手段的单一性和管理逻辑的简单性（即单纯的严控和防范）影响，社团根本不可能在这个阶段得到有效的发展。

3“试验模式”

步入21世纪以后，国家对社团的态度又发生了重大的转变，从而形成了一种新的管理模式，本文称之为“试验模式”。

引起这种转变的主要原因可以从中国加入世界贸易组织之后的政府职能改革中去寻找。加入世界贸易组织之后，中国已经日益成为世界经济的深入参与者，需要按照统一的游戏规则来从事相应的活动。对于政府而言，在新形势下必须转变政府职能，力图从原来无所不包的经营型政府转变为公正、廉洁、高效的公共服务型政府，从那些不必要管的社会领域中主动退出就成为了政府职能转变的应有之义。然而，如何在退出之后还能够保证公共物品得到有效供给，就成为国家必须要面对的问题。面对新的时代背景和挑战，国家主动转变了对社团的管理模式，更为重视发挥社团在政府退位之后的公共服务功能，2004年以后，一种通过中央政府与地方政府互动的社团管理新模式，“试验模式”得以应运而生。

在这种新模式中，社团发展的动力之源主要来自于地方政府。由于在《新条例》中对社团的成立设置了极高的准入门槛，这就使得那些意图提供公共服务的社团面临着诸如寻找业务主管部门困难、注册门槛过高、运行资金匮乏、行政干预过大、管理程序繁琐和统筹协调机关缺位等诸多难题，不同于中央政府，由于地方政府处于行政管理的第一线，既受到上级政府自上而下的政绩要求压力，又受到周边地区水平方向上的发展速度竞争压力，还会受到当地民众自下而上的需求满足压力[11]，地方政府为提高公共服务水平，自然有动力和愿望来改进现有的二元管理体制，实现社团管理方面的制度创新。

21世纪以后，一些地方政府在社团管理体制方面的改革主要可以分为两个方面，即“社会组织的登记注册体制改革（部分组织无主管单位登记改革、社区社会组织备案制、商会组织异地登记）和社会组织的运行过程改革（ 政社合作、购买服务、扶持）”[12]。而在具体的实践中，无论是沿海发达地区的广东省、深圳市、上海市和温州市，还是内陆地区的北京市、南京市和云南省等地，均结合当地的经济发展状况和社会需要，对诸如针对行业协会、异地商会、公益性组织、草根环保组织和境外非政府组织等的管理事项进行了制度上的局部改革，极大地促进了社团的有序发展。其中，典型的例子莫过于广东省和云南省：2005年12月，广东省人民代表大会通过的《广东省行业协会条例》中，明确规定了行业协会的筹备成立可以直接向登记管理机关申请，而在广东省民政厅于2011年下发的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》中，更是将《广东省行业协会条例》中的适用范围扩大，规定从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，社会组织可以直接向民政部门申请成立；云南省于2009年底颁布了《规范境外非政府组织活动暂行规定》，规定了“组织身份备案”和“项目合作备案”制度，试图通过这种方式正式将境外非政府组织纳入政府的日常管理中，相比之下，在国家层面，有关境外非政府组织的相关立法却是长期缺位的。

与此同时，中央政府在社团管理的制度创新过程中也发挥了积极作用。实际上，“没有中央政府的默许，地方政府的那些改革是不可能付诸实践的”[7]。而中央政府之所以敢于让地方政府放手大胆地试验和创新，实际反映出中国转型时代的一个典型特征，即在一些事关改革稳定大局的事项上，由中央政府直接启动改革具有极大的风险和不确定性，一旦酿成恶果往往无法弥补和挽回。因此，在社团管理这样的重大事项上，通过地方政府试点、试验和试错就具有了无与伦比的制度合理性与实践优越性[13]。21世纪以来所形成的社团管理模式就可以称之为“试验模式”。一方面，在这种模式中，中央政府与地方政府之间存在着复杂的“授权—委托”关系，换言之，地方政府的行动权限是由中央政府授予的，自然需要在全国性社团管理体制的制度框架内进行边际调整与改革，而中央政府可以视情形随时中止地方政府的试验活动；另一方面，地方政府的政策试验和制度创新又可以为全国性社团管理体制的未来改革提供宝贵的实践经验，部分地方政府的试验成果有可能为中央政府决策提供借鉴。

四、社团管理向何处去——基于国家治理新常态的未来展望

通过上述有关社团的数量分析和制度分析可以发现，国家经过多年的社团管理，已经取得了丰富的经验和教训，同时亦是在遵循着某些看不见的原则和技术来进行治理。教育类、卫生类和行业协会类的社团发展比较顺利，而那些具有对抗国家倾向，影响国家安全的环保类、维权类、法律类和涉外类的社团发展起来就显得举步维艰。就此而论，不难发现，国家在社团管理问题上，实际上会根据不同类型社团组织的资源掌控情况和潜在的挑战能力而采取不同的态度及相应的治理手段，从而显示出了一种分类控制意义上的管理模式。与此同时，从制度分析中可以发现，国家对社团的态度其实是不断变化的，会随着不同时期国内外形势的变化和改革重心的转移来相应地调整对社团的管理政策，力图保证国家治理能够在一个可承受且可控制的幅度内展开。总体而言，可以将这种隐藏在管理政策背后的价值取向称为“监护型控制下的有效治理”。一方面，之所以称为“监护型控制”，是由特定的“政党—国家”政治结构所决定，国家不能对社团抱有完全信任的态度，任其自由发展，而是要在保证有利于或至少不会影响到合法性生产的前提下，允许其适当发展；另一方面，之所以称为“有效治理”，是因为国家会根据国内外形势和改革重心的变化，灵活地处理控制与发展、制度与实践、中央与地方间的关系，及时化解社团管理中的诸多难题，从而巧妙地回应了改革的需要，同时也将改革中所可能产生的风险降低到了最小限度。

在未来的发展中，一个值得深思的问题是，在强调国家治理现代化和经济新常态的今天，国家应该如何管理社团，实现经济、社会的可持续发展。在这个意义上，本文相应地提出了国家治理新常态中的社团管理主张。

所谓的国家治理新常态是指，国家在治理社会的过程中，需要及时地、不断地总结之前在治理中所获得的经验和教训，进而将实践中行之有效的措施、做法及模式固定化、稳定化和制度化，从而保证国家治理能够在常态中有效地运行下去。

1地方试验常态化

在社团管理问题上，没有一个世界通行的标准，在任何国家，结社权利的行使均不能威胁到公共秩序与国家安全，中国也不例外。因此，中国一步到位地直接移植“西方法治发达国家”，比如美、英、德、法、日的社团管理体制，不仅是不可能的，也是不现实的。当代中国的社团管理体制并不是固定不变的，而是随着时代的发展而不断变化，尤其到了21世纪以后，在国家愈加重视通过社团发挥公共服务功能的现实情况下，通过地方政府多种多样的政策试验与制度创新，中国的结社图景呈现出了一幅新的画卷，即在依然抑制社团的“外部效应”（比如参与政治生活、平衡国家权力、表达政治不满等）的同时，中国政府开始日益重视社团的“内部效应”，试图通过社团提供多种多样的公共物品，用以保证国家权力在有限退出之后，社会能够形成基本的自治能力，并通过结社所形成的社会网络，来培育社会成员间共同生活所必不可少的社会资本[14]。

就当前情况来看，通过地方政府的试验来实现社会管理体制的“改革闯关”似乎仅仅是国家一时的应对之举，既没有对地方政府试验的具体范围、权限和幅度提出过明确的规定，也没有对试验结果的选取标准予以清晰的界定，从而使得很多领域内的地方试验在不同程度上都存在着不充分性、难以推广、同质化甚至伪创新多、真创新少的窘境[15]。因此，强调国家治理的新常态，就是要求国家在未来必须对社团管理体制改革的地方性试验加以制度化、常态化，既能使公民的结社权利在此过程中得到充分行使，又不至于破坏地方政府在试验中的积极性和创造性，从而使得中央政府与地方政府间的互动实践能够真正得以稳定下来，为改革和创新发挥出最大程度的贡献。

2社团立法常态化

由于地方政府试验基本上是在中央政府的默许下展开的，因而在目前的试验中，绝大多数的改革都是政策层面的变动，而不是正式的地方性立法。由于政策本身就具有临时性、应对性、策略性等特点，这就导致即便那些起初得到地方政府扶持的社团，尤其是草根类组织、公益性组织、环保类组织，也根本没有稳定的预期和长久的规划，从而使得目前很多社团的行为具有明显的短视性特征，既不注重社团自身的自律化运行和规范化运作，又往往在日常活动中动用私人关系来与政府建立起各种各样的非正式渠道和联系，进而试图通过这些方式来化解发展中的种种难题[16]。

虽然地方性的政策试验已经取得了长足的进步，但如果从国家治理新常态的视角来看，目前的成绩还远远不够，因为任何改革成果都需要进一步制度化，然后方能实现彻底巩固。地方政府的试验亟需通过立法的形式体现出来，而不能仅仅停留在政策层面。在这方面，广东省、云南省和南京市等地已经走在了前面，由于目前作为行政法规而存在的《新条例》的法律位阶明显高于地方性法规和地方政府规章，因而在强调地方政府试验成果需要立法巩固的同时，如何保证地方政府立法不与中央政府立法相抵触或冲突，就成为在实现社团立法常态化的改革过程中需要着重考虑的问题。

3制度化监管常态化

从数量分析和制度分析中可以发现，由于社团发展较为迅速，国家在社团管理过程中往往愿意使用运动式治理这一典型的非常规化、反科层制的治理手段来予以应对，其具体表现就是各种大小不一（既有全国性的又有地方性的）、持续时间不同（长则两年，短则几个月）的社团清理整顿运动，在整顿期间，原有的专业分工被打破，临时性的协调工作小组成为了指挥中心，除了民政部门以外，诸如公安、国安、监察、财政、卫生、城管，甚至文体、科技、广播、人民银行等部门都被卷入其中，“统一部署、统筹协调、通力合作、整体推进”，此类治理手段的政治动员痕迹极为明显。

社团清理整顿的实际效果却并不明显，现实情况是，各级政府这种“费时、费力、费钱”的清理整顿往往只能带来短时间内的成效，风声一过，大量社团（尤其是“草根组织”）又会涌现出来，往往使得政府疲于应付。21世纪以后，随着地方政府社团管理体制改革的政策试验和制度创新活动的展开，全国性的社团清理整顿运动已经销声匿迹，而在地方层面，这种清理整顿运动仍然不时发生。

强调国家治理新常态就是要求各级政府在具体的社团管理过程中，能够将制度化监管放在首位，通过多种多样的政策试验和制度创新，逐步降低各类社团的准入门槛（比如统一甚至取消业务主管单位限制，对部分社团实行备案制）、对公益性社团加以日常扶持（政府购买服务、提供专项资金）、完善社团的行业自律与自我评估、加强社团在相关政策乃至在国家立法中的发言权等等。而在这一过程中，国家的合法化吸纳能力就会得到加强，不但能够对不同的社团加以重点识别和区分，而且在管理手段上也会趋于多元化，自然就会淘汰“出力不讨好”的运动式治理方式。

五、结论

在社团管理问题上，历经改革开放三十多年的积累与摸索，中国的国家治理已经取得了丰富的经验和丰硕的成果，形成了一套行之有效的社团管理体制和实践模式。这套制度与实践既非完全照搬西方国家的立法框架与管理模式，亦非完全隔绝于国际主流模式之外“闭门造车”。相反，随着改革力度的不断加深和国内外环境的不断变化，国家能够及时、灵活地调整相应的管理手段和治理技术，从而在保证社团能够渐进发展的同时，又不至于对国家主导的市场化改革和合法性生产形成威胁。

尤其是在21世纪以后所形成的“试验模式”中，社团管理领域内的国家治理实践有形成新常态的趋势，即在放手让地方政府试点、试错、改革的同时，国家会不断地吸收试验中的有利成果，力图全面反映在中央政府未来的政策出台和正式立法中，从而在“放任模式”、“监控模式”和“试验模式”之外，有望形成一种新的管理模式，即与“监管型国家”[17]建设同步的“监管模式”。在这种新模式中，国家与社团之间远非是原来单行度的行政命令和支配的关系，而是一种建立在互通有无、信任协商基础上的互利合作关系，直接的行政干预将逐渐转变为间接的政策调控，从而在国家与市民社会之间形成一种有机的融合与互嵌。在这个意义上，迈向国家治理新常态的中国社团管理，就其可能的发展前景而言，无疑更值得给出乐观的期待。

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[15]刘培伟基于中央选择性控制的试验：中国改革实践机制的一种新解释[J]开放时代， 2010， （4）：59-81

[16]赵秀梅中国NGO对政府的策略：一个初步的考察[J]开放时代，2004，（6）：5-23

[17]刘鹏比较公共行政视野下的监管型国家建设[J]中国人民大学学报，2009，（5）：127-134

（责任编辑：邓菁）