浅谈分层开展城市设计的思考

王海鹏 Wang Haipeng

浅谈分层开展城市设计的思考

王海鹏 Wang Haipeng

0 引言

随着城镇化、工业化发展，城市在经济社会发展中主体作用日益增强，建设美丽城市成为人们的美好愿景。针对城市发展的重要性和城市建设中存在问题，十八大、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议等对城市规划与城市设计工作做出了重要决策部署，要求全面开展城市设计，提高城市设计水平，通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。

全面开展城市设计既包含对城市设计相关制定、实施、管理工作的全方位、全程序推进，也包括针对所有空间对象的全局、全域的开展，在不同空间层次上开展相应的城市设计工作，从而实现多层次体系的城市设计管控覆盖。

1 城市设计理论概念

1.1 城市设计的理论共识

从专业学术层面，城市设计是一种重要的手段与方法，绝不局限于一定的空间尺度以内，而是在不同空间层面都有着重要的应用意义。规划界很多领军学者对此有着一定的共识——城市设计是对城市环境形态所做的各种合理处理和艺术安排，它并不仅仅局限于详细规划的范围，而在城市总体规划、分区规划和详细规划中都有体现(吴良镛) ；城市设计就是塑造城市的未来，通过提炼城市文化、设计物化环境、创造城市生活方式，从而提高城市生活的质量。城市设计是宏观构思与城市发展的实现，是对宏观理念的具体推进[1]。

1.2 城市设计分层的概念

城市设计是对城市形态和空间环境所作的整体构思和安排（城市规划基本术语），城市设计的对象是空间，而空间本身就具有分层次的特性。

正因为对象的层次性，决定了我们需要一个立体多层次的管控体系。国际上的城市设计管控体系也是多层次的，无一例外。多层次和全覆盖并不矛盾。全覆盖是多层次体系的全覆盖。

城市设计管控应该是全覆盖的，这样才能避免立体空间管控的死角。同时，这种全覆盖管控，为保证有效落地，还应是多层次的。这是由城市设计管控对象的复杂性和多层次性所决定的。

从设计对象的角度，“大到城市甚至城市群总体，小到某一特定空间、一个广场、一块绿地、一个小品”都属于城市设计范畴，其内涵和外延都极为丰富。很显然，这些复杂的因素，分别在不同的尺度上发挥作用，不能混为一谈。

例如，对于城市风貌而言，在宏观层面，山水格局与城市的形态组织关系、轮廓线关系、色彩关系都很关键，如果此类关系全局的城市设计大系统问题在宏观层面没控制好，只靠在地段层面上，在单体建筑设计之前通过小修小补式的城市设计控制，无法达成城市特色风貌控制的总体目标与系统性；同样，在微观层面，铺装、小品、甚至材料的质感等也都发挥着重要的作用，对该层面的城市设计进行微观内容研究，是对总体城市设计等上层次城市设计要求的落实和重要补充。正是这样，不同层次城市设计管控对象在不同层级都发挥着重要作用，这种层次性是客观存在的。

因此，为使城市设计在城市风貌管控上更符合其管控对象的客观规律，更加科学有效，就需采取分层控制的方式。城市设计，必然成为一个从城市群层面—城市层面—地段层面—地块层面的多层次立体空间管控体系，每一个层次，都有其不同的管控内容和管控重点。尤其是对城市设计工作而言，如果从宏观到微观不分层次，无论是从做设计的角度还是管理的角度都是无法进行的（图1）。

图1 我国城市规划体系示意图[2]

2 城市设计实践证明

现代城市设计被公认为开展于20世纪90年代美国学者提出并展开的城市设计实践成果，其追溯是业内重新重视维也纳建筑师西特的《市镇设计》中探索城市设计空间设计的美学原理、设计原则和20世纪初期美国的城市美化运动[3]。在我国城市设计可以概括为法定规划层面和研究规划层面。

2.1 国外实践

在国外城市建设实践中，城市设计是一种普遍做法，有的城市，如德国柏林，在港口地区开展了重点地段的城市设计。在纽约、旧金山等，也开展了整体层面的城市设计。目前，国外很多国家侧重于在城市局部地区开展城市设计，与其城镇化进入稳定阶段，很少有大规模的新城新区有直接关系。

回顾国际上的城市设计相关理论和实践，无论是早期的物质形态美学视角，还是目前的多元价值评价体系，城市设计导控都是分层次的。

例如，美国旧金山将城市设计导则编制分为城市级、地段级、次地段级，分别对应城市总体规划、市区规划与特殊区域规划，各层级研究成果的形式与内容重点既有联系又有区别，形成了层级清晰、内容翔实的管理依据，保障了城市设计能有效适应城市各层级法定规划管理的程序机制与工作特点。

2.2 国内实践

近些年，按照依法行政要求，深圳、天津、上海、南京、哈尔滨等城市，通过地方立法，探索建立了城市设计管理制度和实施机制、技术方法，虽然有所不同，但基本特点就是将城市设计分为总体、区段（片区、地段）、地块城市设计等不同层次和类型（表1）。从目前17个已经发布的省级城市设计管理规定、技术文件的内容看，都基本将城市设计分为总体城市设计、区段城市设计、地块城市设计等类型（表2）。

表1 国内部分省、市及香港特别行政区城市设计指导管理文件中对城市设计统计

表2 各省市城市设计指导管理文件中不同层次城市设计主要内容词频统计

3 城市设计分层开展工作的必要性分析

3.1 任务需要

以前仅有北京、上海、天津、深圳等一线城市开展了城市设计工作，对其类型、深度、成果和落地实施的途径没有明确政策和法律法规要求。目前，中央对城市设计工作做出了重要部署，要全面开展城市设计，提高城市设计水平，通过城市设计，解决平面协调问题，以及空间立体问题；不仅要局部搞（统筹建筑布局），还要整体搞（整体风貌、望山看水）；不仅要编制城市设计，还要按照城市设计要求实施。具有明显的新时期新型城市设计特点。

3.2 方法需要

城市是一个复杂巨系统，系统方法是解决城市问题的重要路径。通过总体城市设计，可以解决城市层面大尺度的总体空间格局、色彩基调、天际线等问题；通过区段城市设计，可以解决城市内部较大片区的空间开敞、开放问题，景观风貌问题；通过较小的地块城市设计，可以解决建筑与建筑之间，新建筑与老建筑之间的问题，建筑与环境、建筑与道路交通，以及建筑色彩协调等问题。

3.3 编制需要

“在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境做出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平。” ——1991年版的《城市规划编制办法》（以下简称《办法》）第八条。

该《办法》起草的核心思路是坚持和利用现有成熟的城乡规划技术与管控体系，将城市设计的要求融入城市规划工作体系中，在不影响现行城市规划建设管理工作构架的基础上，充分发挥城市设计在不同层面的重要作用。因此，《办法》草案中将城市设计编制工作按照城市规划的层次进行对应划分，从而使得每一个层次的城市设计都可以无缝对接相应层次的城市规划，并将其主要内容与管控要求纳入到城市规划当中，最终保障城市设计要求的落实与实施。

采用分层控制的方法，在总体规划、详细规划和建设实施阶段全过程进行城市设计管控，有利于城市设计的顺利落地。层级清晰、内容详实的城市设计全覆盖编制体系，可以更好地与城市规划编制及管理体系建立一一对应的关系，也容易明确各级政府在城市设计管理中的事权和责任。

3.4 管理需要

建国几十年，特别是改革开放以来，城乡规划工作已经形成了较为完整的法律法规体系、管理制度、工作机制。在城市设计传入我国后，城市规划部门一直将城市设计作为规划工作的理念、方法问题。紧密结合城市规划，建立城市设计的管理制度，有利于又好又快地推进城市设计工作。目前城市规划分为总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划等类型和层次。

现行城市规划体系对空间层次的划分，主要源于城市规划建设在不同层次上有着不同的要求，难以通过统一的要求进行管理。同样，城市设计的制定与管理在不同空间层次上也存在较大差异。因此，将城市设计对应分为不同层次，有利于将城市设计与城市规划衔接，并最终通过规划行政许可实施城市设计。

总体城市设计涉及宏观层面城市空间发展与风貌塑造的战略性要求，是下层次城市规划、城市设计等工作的重要依据，需要较高的编制技术水平和更为严格的审批程序；区段城市设计主要是在城市中观尺度，对于局部空间的建设开发提出预先的控制，落实总体城市设计的要求，该层次城市设计的组织和审批必须由城乡规划主管部门承担，强调开发建设的城市管控；地块城市设计则主要在上层次城市设计与城市规划管控下，研究具体开发项目的三维形态与空间布局，其制定过程具有更强的灵活性与弹性，有利于适应市场经济的特点；此外，专项城市设计主要针对城市特定系统或问题进行研究，其形式与内容更为多样，应根据不同的对象，灵活选取相适应的编制方法和实施路径（图2）。

可见，不同层次的城市设计制定工作有着各自的特性，不宜一概而论，而应具有针对性地提出相应的管理要求。如不提出清晰的具体要求，城市设计的管理工作难以实施。

同时，通过对各地城市设计管理的调研，按照空间对象划分层次进行管理是通行的管理方法，仅是在名称上有细微差别。

图2 城市设计分层体系图

4 结语

行业内有一些专家、学者曾发出过主张不分层次开展城市设计工作的声音，笔者认为是其对城市设计的认识较为片面且流于表面，不熟悉城市规划和建筑设计管理工作。不分层次、类型开展城市设计工作，将“眉毛胡子”一把抓，容易造成为了“设计”而设计，各个项目各自为战，工作开展盲目重复，设计意图难以落地实施。

总体看，城市设计工作分层次开展是实现中共中央对于新时期新型城市设计工作要求的重要途径，是符合专业理念、技术特征、管理需求的科学做法，也是经过国内外大量实践证明的普遍方式。分层次、分类型开展城市设计，符合城市发展规律，符合当前工作实际，可以又好又快全面开展城市设计。

[1](美)理查德·马歇尔(Richard Marshall),沙永杰编著.美国城市设计案例[M].北京:中国建筑工业出版社,2004:3.

[2]谭纵波.城市规划.清华大学建筑学与城市规划系列教材[M].北京:清华大学出版社,2005:4-5.

[3]蔡震.关于实施型城市设计的几点思考[J].城市规划学刊,2012,205(7):1.

The Analysis on Thought of Conducting the Urban Design Hierarchically

改革开放以来，我国城镇化和城乡建设取得巨大成就的同时，城市风貌特色缺乏、建筑文化缺失等问题十分突出，甚至愈演愈烈。2015年12月中央召开的城市工作会议和2016年2月印发的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》都提出要求加强城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现城市的地域特征、民族特色和时代风貌。从中央到地方一致认为开展城市设计工作是解决上述问题的有效方法和途径，如何有效地结合城市规划体系，开展城市设计系统工作是行业内探索和研究的方向。通过研究，认为分层次开展城市设计，符合城市发展规律、符合当前工作实际，可以又好又快全面开展城市设计相关工作。

城市设计；分层分类；思考

China's urbanization and rural-urban construction has made great achievements since the reform and opening up, while at the same time such problems as the urban layout in short of features and architectural culture are very prominent, and even more and more severe. Both the urban work conference held by the CPC Central Committee in December 2015 and on the Opinions of Further Strengthening Urban Planning and Construction Management Work issued in February 2016 have requested to strengthen the urban design that the urban overall layout of buildings should be coordinated in the whole levels and three-dimensional space, and the urban landscape should be balanced as well, which shall refl ect the urban geographical features, national characteristics and the styles of the contemporary times. From the General Offi ce to the local government, they all agree that the work of urban design is an effective way to solve the above problems. How to carry out the work of urban design system by effectively integrating the urban planning system is the exploratory and research direction of this industry. Through the study, it is believed that the conducting the urban design hierarchically is in accordance with the laws of urban development and the current work, so that conducting the work related to the urban design can be carried out rapidly, soundly and comprehensively.

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2016-07-30）

王海鹏，安徽省滁州市城乡规划建设委员会，硕士、工程师，现挂职住房城乡建设部城乡规划司城市设计处。