基于国际视角的住房公积金设计路径

■ 蒋华福 Jiang Huafu 王广斌 Wang Guangbin

基于国际视角的住房公积金设计路径

■ 蒋华福 Jiang Huafu 王广斌 Wang Guangbin

文章阐述住房公积金制度历史作用及发展过程，解析美国的住房抵押贷款制度、德国的住房储蓄制度、新加坡的中央公积金制度等运行模式以及发达国家政策的共同优势，提出我国住房公积金制度顶层设计应遵循的思维路径，并指出住房公积金制度要针对城市农民工市民化的社会发展趋势，适应以满足新市民为出发点的住房制度改革，实现“多维度均衡”新常态。

国际视角；住房保障与金融；住房公积金；顶层设计；思维路径；多维度均衡

住房作为最基本的生存要件，是人人都应享有的基本权利。从革命导师恩格斯发表著名的《论住宅问题》以来，世界各国普遍将住房问题，特别是解决中低收入者的住房问题作为重要的政治经济问题。我国中低收入阶层的住房保障也是个重大问题，它关系到经济的发展、社会的稳定和国家战略目标的实现。住房公积金制度作为我国当前住房保障与住房金融政策的重要组成部分，要更好地发挥社会稳定器的作用，应结合我国国情，积极借鉴发达国家实践经验，顺应国家深化住房制度改革的主流，使政策更有效率、更加公平。

1 住房公积金制度的历史作用及发展历程

1988年，国务院召开住房制度改革工作会议，决定我国分期分批实行住房制度改革。1991 年，国务院正式批复了上海市的住房改革方案,即“推行公积金、提租发补贴，配房买债券、买房给优惠、建立房委会”等五项重点房改措施。1992 年，第二次全国住房制度改革工作会议肯定了住房公积金制度在建立个人住房基金、扩大住房建设资金来源和解决城镇居民住房问题中的作用，认为建立住房公积金制度是大中城市，尤其是特大城市启动房改的有效途径。1993 年，全国已有26个省、自治区、直辖市在房改方案中规定实施住房公积金制度。

依照住房公积金在住房条件改善中发挥的重要历史作用，住房公积金制度的发展历程可划分为单位住房建设贷款、个人住房购置贷款（简称个贷）、个贷与保障性住房建设贷款（简称项目贷款）并存、个贷与个人住房租赁提取（简称租房提取）并重等4个阶段（表1）。

1.1 单位住房建设贷款阶段

为建立与社会主义市场经济体制相适应的新城镇住房制度，实现住房商品化、社会化，加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求，国务院于1994年7月18日发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），要求在全国全面推行住房公积金制度，标志着城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，也标志着住房公积金的使用进入单位住房建设贷款阶段。

表1 全国住房公积金在四个阶段的主要使用政策情况

截至1998 年年底，住房公积金制度已扩展到全国231个地级以上城市，437个市、县。全国住房公积金缴存总额达到1 231亿元，发放住房公积金贷款830亿元。住房公积金制度在全国的全面推行，对促进单位住房建设、加快城镇住房制度改革发挥了不可或缺的重要作用。

1.2 个人住房购置贷款阶段

为加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，1999年3月17日，国务院第15次常务会议通过《住房公积金管理条例》（国务院令第262号）。其中，第二条第二款规定“住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金”；第五条规定“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用”。这一法规的发布标志着住房公积金的使用进入停止发放单位住房建设贷款、完全发放个人住房购置贷款的阶段。

截至2008 年底，全国住房公积金缴存总额达到20 699.78亿元，发放住房公积金贷款10 601.83亿元，全国个贷率（个人贷款余额／缴存余额）为50.30%[1]。2008年，住房和城乡建设部设立了住房公积金监管司，各省、自治区和直辖市住房和城乡建设厅设立住房公积金监管处（办），住房公积金使用方向集中于发放个人住房贷款。

1.3 项目贷款与个贷并存阶段

为加快保障性住房建设，拓宽建设资金来源，提高住房公积金使用效率，带动住房投资和消费，促进经济平稳较快增长，加快解决城镇中低收入家庭住房问题，2009年10月15日，由住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、监察部、审计署、全国银行业监督管理委员会联合发布了《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，提出“试点城市在优先保证缴存职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金用于发放保障性住房建设贷款”。这一文件的出台标志着利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作开展，住房公积金的使用进入保障性住房建设贷款与个人住房购置贷款并行的阶段。

截至2014 年底，全国设区城市（含新疆生产建设兵团）共设立342个住房公积金管理中心，其中：参公管理事业单位129个，一般事业单位213个。未纳入设区城市统一管理的分中心208个，其中：县（市、区）分中心98个，石油、电力、煤炭等企业分中心86个，省直分中心24个。全国住房公积金缴存总额达到74 852.68亿元，发放住房公积金贷款42 245.30亿元，全国个贷率为68.89%，累计发放试点项目贷款775.80亿元[2]。虽然项目贷款规模不大，但政策意义较大，体现了住房公积金使用方向为项目贷款与个贷并存。

1.4 租房提取与个贷并重阶段

为保障住房公积金缴存职工合法权益，改进住房公积金提取机制，提高制度有效性和公平性，促进住房租赁市场发展，2015年1月20日，由住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行联合发布了《关于放宽提取住房公积金支付房租条件的通知》（建金[2015]19号），规定“职工连续足额缴存住房公积金满3个月，本人及配偶在缴存城市无自有住房且租赁住房的，可提取夫妻双方住房公积金支付房租”，缓解了城市无房职工租住房屋的经济压力。

2015年9月15日，住建部又发布《关于住房公积金异地个人住房贷款有关操作问题的通知》，明确住房公积金异地贷款办理流程，指出缴存实现异地互认。2015年11月20日，国务院法制办向社会发布由住建部再次组织修订的《住房公积金管理条例(修订送审稿)》，并公开征求意见和建议；这是《条例》时隔13年的首次“大修”，从缴存、提取、增值收益使用、风险防范等多个方面进行了条款修订，基本思路是“以更好地支持缴存职工解决住房问题为目标，改进住房公积金缴存、提取、使用政策”。一系列政策的实施进一步保障了缴存职工合法权益，改进了住房公积金提取、使用机制，标志着住房公积金的使用进入个人住房租赁提取与个人住房购置贷款（包括异地个贷）并重的阶段。

截至2015年7月底，全国住房公积金缴存职工1.1亿人，缴存总额83 100亿元，提取总额43 400亿元，缴存余额39 700亿元；累计向2 300多万户职工家庭发放个人住房贷款47 500亿元，贷款余额28 800亿元[3]。住房公积金使用基本适应当前租购并举为主要方向的住房制度改革。全国住房公积金缴存总额、发放贷款的历史情况见图1。

总体上，随着社会的不断进步，经过上述4个阶段的运行和发展，我国住房公积金制度从初始的借鉴摸索阶段进入了发展完善阶段，制度发展也正面临新问题和新矛盾。为更好地促进社会经济健康有序的发展和适应城镇化发展的需要，住房公积金制度应借鉴发达国家住房保障与金融政策优势，加强顶层设计与改革，以实现十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”等国家战略目标。

图1 全国住房公积金缴存总额、发放贷款历史情况

2 发达国家住房保障与金融政策体系解析

2.1 美国政策

美国一贯以提高住房自有化率，帮助人民实现住房梦为己任，是住房弱势群体采用社会型保障的典型国家代表。政府在住房保障各层面都体现出强烈的公共政策目标，对住房金融体系尤其如此，并以较完善的法律法规来保障低收入者的住房条件，以法律规定低收入者家庭的界定、申请流程、租金确定、补贴方式、补贴比例和进退机制，并为低收入者提供政府担保和信用证明等。

2.1.1 住房金融

美国住房金融体系既充分发挥商业性金融机构市场作用，也体现很强的政府行政意志[4]。其最重要的住房金融政策是住房抵押贷款制度,该制度源自20世纪30年代经济危机[5]。此后，政府开始注重住房金融体系的构建。住房保障与金融体系历程从理论探讨到具体实施，经历了一个复杂的发展过程。主要举措有：①组成储蓄贷款协会，主要为居民发放住房贷款；②成立住房贷款银行，主要协助储蓄贷款协会，解决资金流动性问题；③成立住房管理局、退伍军人管理局，主要为借款人提供政府担保；④成立存贷款保险公司，主要为储蓄信贷协会、商业银行提供保险；⑤成立抵押贷款证券化机构，主要为投资者出售住房抵押贷款债权[6]。通过一系列措施，美国逐步构建了由一级市场和二级市场为主体的住房抵押贷款制度（表2）。

美国住房金融市场的监管机构主要有联邦储备系统（即美联储）、住房和城市发展部、住房金融监管局和储贷机构监管办公室[7]，复杂的监控体制共同保证一级市场和二级市场的正常运行。其中，一级市场是借款人和贷款人直接进行交易的市场，二级市场是初始贷款人向投资者出售已经发放的住房抵押贷款债权的市场，其运行模式见图2。

表2 美国住房抵押制度体系主要构成

图2 美国的住房抵押贷款运行模式

2.1.2 住房保障

在美国，政府一方面构建以住房抵押贷款制度为主的住房金融政策；另一方面，先后实施有关住房保障的政策，主要有以下几种。

（1）政府直接出资。为解决低收入阶层的住房问题，美国曾经大举兴建公共住房，直到后来因运营成本高才停止。

（2）政府提供补贴。为减轻财政负担，政府尝试与私有机构合作，提供优惠的政策，鼓励这些组织建设保障性住房，以满足租房市场的需求。

（3）租房补贴政策。只要租房，承租人即可领取租房券，享受政府相应的补贴。租房券不与其它挂钩，使用简单，有效地降低了承租人的经济负担，同时也促进了租房市场的发展。此后，政府又优化推出了优惠券，可根据承租人的不同区域、不同房价，享有不同的优惠价格，使得租房补贴政策能够更加因地制宜地发挥作用。

（4）购房补贴政策。为提高低收入阶层的自有住房率，政府对购房者进行相应的补贴。对于首付不足的购房者，采取了降低首付比例、降低贷款利率等措施；对于收入不足的问题，政府采取提供补贴等策略。

2.2 德国政策

德国是市场经济国家，但住房自有程度较低，国内大多数家庭是通过租房来解决住房问题[8]。政府重视对承租人相关权益的保障，保障房建设资金的来源主要是政府的住房建设基金和低息贷款。

2.2.1 住房金融

德国最重要的住房金融政策是住房储蓄制度，该制度核心原理在于运用“互助合作”。法律规定，住房储蓄银行专门从事吸收住房储蓄存款和发放住房贷款，业务不得拓展，且专款专用。住房储蓄银行一般不设分支机构，主要运用先进的技术和管理系统对存款和贷款进行管理。由于政策始终得到政府的大力扶持，安全系数高，发展迅速，逐步形成了具有互助储蓄特色与政府支持相结合的住房融资模式。在住房储蓄制度框架下，政策性金融与商业化运作的紧密结合既实现了住房保障的目标，又保证了机构运作的效率和可持续性。德国住房金融市场的监管机构主要是住房联邦信贷监督局，负责审核住房储蓄银行的金融产品，监督和管理业务，确保运营合规。德国的住房储蓄制度运行模式主要分为储蓄、配贷、贷款三个层面（图3）。

2.2.2 住房保障

在德国，政府一方面构建以住房储蓄制度为主的住房金融政策；另一方面实施有关住房保障的政策，主要有以下几种。

（1）公共福利住房制度。该制度主要是政府资助，个人或者非营利住房公司以及自治团体建设住房，要面向残疾人、低收入者、领取救济金的阶层出租或者出售。申请公共福利住房的家庭，收入须在最低收入线以下，且在城市中生活了一定的时间，没有自有住房。制度为德国稳定房价、解决住房问题、促进社会的稳定做出较大贡献[9]。

（2）住房租赁制度。该制度主要从维护承租人权益的角度出发，在租房市场规定中处处体现政府对承租人权利的保护。租金由政府评估确定，租房合同没有期限，除了法律规定的解除合同的理由之外，出租人不能无故解除合同。但房租的管制限制了租房市场的发展，也不利于维护出租者的合法利益。为保证租房市场的正常运行，随着供求矛盾的缓和，政府逐步调整有关规定，以更好地适应经济社会发展的需要。

（3）财政税收优惠制度。该制度的核心原则是鼓励个人及各类组织积极建设住房，政府给予补贴。主要措施有：①政府免征个人建房地产税、建房贷款免税；②个人以市场价购买房屋，可享受一定住房补贴，有子女的家庭还可申请儿童购房补贴；③非营利建房企业建设福利房可以获得优惠力度较大的无息贷款，企业为职工建设住宅可以获得税收方面的优惠。

图3 德国的住房储蓄制度运行模式

（4）住房补贴制度。政府根据承租人的家庭收入、人口状况等情况，给予低收入家庭住房补贴；承租人无法承担的部分房租也由住房补贴支出。

2.3 新加坡政策

新加坡是一个人多地少的多民族国家，也是世界公认的解决住房问题较好的国家之一。虽然是市场经济体制，但其住房建设与分配并不完全通过市场来实现，而是推行住房分类供应制度，较好地解决了住房问题，并成为住房全面责任型保障国家的代表。

2.3.1 住房金融

新加坡最重要的住房金融政策是中央公积金制度（图4）。该制度是1955年建立的一项国家强制储蓄制度，主要目的是为新加坡公民和永久居民提供退休、养老、住房和医疗保健等方面的社会保障。公民和具有永久居民身份的雇员，以每月收入总额为基数，职工个人和单位每月各付相同比例“强制储蓄”，存入职工的公积金账户。每个公积金账户下设立了普通账户、医疗账户和特殊账户三个账户。普通账户里面的资金用于住房、教育等的支出，医疗账户的资金用于医疗项目的支出，特别账户用于养老和其它紧急支出。缴交基数、缴交率、存款利率随经济发展予以调整。这种持久的、强制性的、大规模的资金积累为居民、国家都积累了一大笔住房消费和投资资金，为解决住房问题提供资金保障[10]。

2.3.2 住房保障

在新加坡，政府除了构建以中央公积金制度为主的住房金融政策，还实施一些住房保障政策。

图4 新加坡的中央公积金制度运行模式

（1）分级提供公有住宅补贴。政府按家庭收入情况来确定享受住房保障的水平，对于低收入承租人和中低收入阶层购买公房，政府拨款采用分级的办法直接补贴。

（2）公有住宅的合理配售政策。政府提出“居者有其屋”的计划，推行住房私有化，把国有住房逐步转化给个人，并对经济收入不同的家庭，实行差异化的配售政策。对高收入家庭，通过市场购置商品房；对中低收入家庭，实行准商品模式，由政府投资建造社会住房，然后再按优惠条件出售。

2.4 发达国家政策共同优势

住房保障与金融体系的完善是一个长期的过程，政策设计需要不断地修改、调整。因经济发展水平、政治制度、经济与金融体制等差异，发达国家基本形成了美国住房抵押贷款模式、德国住房储蓄模式和新加坡中央公积金模式等几种较为典型的住房金融与住房保障体系，制度各具长处，也有共同优势（图5）。

2.4.1 政策性与商业性住房金融相结合

由于住房保障与金融问题关系国计民生，发达国家政策大都体现出政策性金融、商业性金融的双重特征。政策性住房金融是完善住房保障制度，筹集低成本住房保障资金的主要住房金融渠道；商业性住房金融则充分运用市场机制和价格杠杆，与其他金融形态相融合，成为发挥住房保障资金的重要补充渠道[11]。通过政策性住房金融与商业性住房金融相互结合，共同支撑住房保障与金融体系。

2.4.2 行政与市场住房保障机制相结合

发达国家政府除了以财政行政机制支撑住房保障资金供给，还通过市场机制来获得长期、稳定的住房保障资金。对于住房金融市场本身固有的缺陷以及住房融资期限较长、信用风险、流动性风险较大的特点，政府则采用金融管制和宏观调控相结合的措施，通过担保、贴息、减免税、制定政策法规等行政手段对住房金融市场进行干预，从而更好地解决住房保障金融问题。

2.4.3 经济效率与社会公平相结合

发达国家的住房保障与金融体系和经济发展、人民生活水平相适应。政府在直接出资建设保障房的基础之上，也积极鼓励其它组织建设保障房，既减轻财政负担，又提高经济效率；为保持社会的稳定，又对中低收入阶层提供相应的补贴，满足不同阶层租房和购房的需求，维持住房保障基本的社会公平。通过资金筹集、高效运营及制度调整，基本形成符合本国国情、兼顾效率与公平的住房保障与金融制度体系，满足中低收入阶层的住房保障与金融需求。

图5 发达国家政策共同优势

3 住房公积金制度顶层设计思维路径

我国住房公积金制度是借鉴新加坡中央公积金制度建立的，创建伊始就将住房改革和住房保障、住房金融紧密结合。经过25年的发展，制度为实现住房分配货币化、转变职工住房消费观念、建立住房资金储蓄机制、培育住房抵押贷款制度等起到了重要历史作用，但在缴存提取、资金使用、保值增值等运行管理环节逐渐暴露出一些问题，社会广泛存有“穷人补贴富人”“资金价值贬损”“公权干涉私权”等典型争议，制度一度被指责受益面有限、使用率有限、保障作用有限。

美国经济学家赫希曼指出：“在快速经济发展的早期阶段，当不同的阶层、部门及地区之间的收入分配不平等急剧扩大时，社会对这种不平等的忍耐性可能很大……但是这种忍耐就像一张信用卡一样，只能支付到某一天，社会希望实质的不平等会再度变小。如果这没有发生，就必然会出现麻烦，或许是灾难。”

当前，我国住房公积金制度发展的环境、任务、要求等都发生了新变化，社会分化使转型期所面临的矛盾对社会发展的影响越来越大。发展理念是发展行动的先导，是发展思路的集中体现。只有把住房公积金制度的发展理念梳理好，以发展理念的转变引领发展方式转变，从而推动制度的发展质量和效益提升。面对保持住房公积金持续健康发展的时代需要，管理部门必须要有新理念、新思路，可以“多维度均衡”思维重构住房公积金制度顶层设计（图6）。

图6 多维度均衡的住房公积金顶层设计思维路径

3.1 制度发展维度的空间均衡

由于历史条件的影响以及住房公积金的属地化管理（地域分割、分散管理、封闭运作），随着经济环境的变化，住房公积金制度既呈现出各省份实际运营的差异性，也逐步暴露出一些亟待解决的问题，直接影响到全国31省市(不含香港、台湾和澳门)住房公积金发展的空间均衡。尤其随着城市化、市场化的加速，在利益主体日益多元化的今天，社会不同群体尤其是中低收入阶层的住房改善如何实现，更加成为我国住房公积金制度设计中一个无法回避的问题，需要管理者转变管理职能，完善管理体制，深度探索不同省份的利益统一机制。

住房公积金具有住房保障和住房金融双重属性。如果将住房公积金的功能定位为住房金融，其服务对象主要为中高收入群体，该群体能有效降低公积金的运营风险，但无法为广大中低收入群体住房提供保障；如果将住房公积金的功能定位为住房保障，其服务对象主要为中低收入群体，则更多地面临缴存不足和运营风险高等问题。功能定位不清不仅影响住房公积金政策发展方向，也直接导致工作路径迷失。从我国经济的社会发展趋势来看，关注民生，实现城乡协调发展，在全国范围里均衡各省份住房公积金住房金融和住房保障两个功能，促进制度在全国统筹发展将是今后长期的基本任务。只有在住房公积金的价值观念上打破封闭运营，更加注重统筹全省、全国住房公积金，整合住房保障资源，制度在全国各省份均衡发展、全口径政府管理的长期改革目标才能实现，这是住房公积金制度顶层设计中需遵循的重要理念。

3.2 运行结构维度的供需均衡

从住房公积金运行结构的供需分析可知，当住房公积金供给大于需求，大量公积金沉淀在银行，导致公积金处于贬值状态；当住房公积金供给小于需求，资金保有量不足，导致职工的提取和贷款需求无法满足，并阻碍住房保障目标的实现。因此，住房公积金供给与需求的均衡状况直接影响其保值增值和制度的可持续性发展。住房公积金制度未来的重心应该是为中低收入群体的住房保障体系提供融资服务，同时兼顾高收入人群，从而满足不同收入阶层的住房改善需求。为实现这一目标，必须确保资源的供需均衡。在缴存政策上，应优化供给侧结构，可把缴存主体扩大到在城镇就业的全体劳动人员，既增加资金供给，又扩大制度受益面；在提取政策上，应考虑不同层次需求，在提取公积金支付房租的基础上进一步拓宽使用范围，提高提取额度，增加有效需求，让更多群体得到住房公积金的实惠；在个贷政策上，应全面放开地域限制，向中低收入家庭倾斜，可开发个贷品种，针对不同群体丰富差别化贷款政策，满足不同层次需求，给不同收入职工提供不同利率贷款、贷款额度、贷款年限及贴息支持，增强全体职工住房消费能力。同时，应在规范操作的前提下，不断简化缴存、使用手续，让市场配置资源方式成为维持供需均衡的重要途径。

此外，在确保资金安全运作及维持现有金融服务功能的条件下，可在法规上开辟住房公积金闲置资金低风险投资空间，可赋予住房公积金制度更多的融资功能、投资功能，提升资金投资效益；允许住房公积金用于购买地方政府债券、政策性金融债、住房公积金个人住房贷款支持证券等高信用等级的固定收益类产品。重点可借鉴美国住房抵押贷款模式，推动个贷资产证券化，即对持有的住房公积金抵押贷款债权，经过政府机构或私人机构的担保，转让给专业的证券化机构，把每一份贷款合同分为若干份抵押证券，通过二级证券市场销售，由不同的投资者持有，使原来集中的抵押贷款资产，变为资本市场上很多投资人持有的抵押债券。通过证券化，将持有的贷款资产按照要求进行选择、重组，及时把长期抵押贷款资产在二级市场抛售兑现，或持有变现能力很强的抵押证券，不仅得到了现金收入，实现低成本融资，而且激活抵押贷款一级市场，减少长期贷款，提高资本利用水平和信贷资金的流动性，缓解住房公积金流动性压力。这样，既使房屋抵押贷款的风险得到相应分散和转移，又进一步改革供给结构，推进与完善了运行结构的供需均衡，这是住房公积金制度顶层设计中需遵循的根本规律。

3.3 政策评价维度的效能均衡

依照马克思主义政治经济学原理，公平主要是指社会公平，政府要力争为社会提供均等机会和公平结果；公平不等于收入的平等，而主要体现为规则的平等、机会的均等。效率则主要是指市场效率，要通过市场机制来提高经济效益，并要尽力避免因强调社会公平而产生的效率损失；效率反映经济活动配置和利用社会资源的有效比率以及社会经济发展成效。两者之间的辩证关系为：公平是效率的保证，效率是公平的基础。

政策评价的两维“效率与公平”犹如天平的两端、飞机的两翼，住房公积金要更有效率、更加公平，更可持续发展，才能发挥社会政策托底、社会稳定器的作用。然而，制度建立以来，由于没有充分认识公平与效率的关系，致使社会矛盾迅速增加，今后改革的重点应是满足广大中低收入阶层日益增长的住房改善需要。在城市化、市场化快速推进的过程中，制度在效率与公平建设中应统筹部门、地方、阶层利益，用完善制度的方式来解决住房矛盾，这是对住房公积金管理者理念和能力的重大考验。

效率与公平始终是经济政策的永恒主题，也是住房公积金制度的根本评价维度。随着实践的深化，住房公积金的民生问题已被视作公平和效率的结合点，在进行制度顶层设计时，要认识到效率与公平的不可分割性。

市场经济是迄今为止高效的资源配置方式，住房公积金市场配置资源的高效率离不开公平的社会环境，而职业、职位、收入等这些初始条件的差异却给社会造成机会和结果的不公，公平的缺失也正成为我国住房公积金制度发展短板的根源，并产生由公平缺失导致的效率低下，影响了社会的稳定和市场经济健康有序的发展。住房公积金制度要更好地体现政策价值，就一定要更加关注公平，以公平的实现带动效率的提升。短期内，效率与公平之间也许存在一定的矛盾；但从长远来看，离开公平不可能有效率，公平政策的建构有利于经济效率的提升，否则公平与效率皆不可得。住房公积金制度的改革发展必须要转变价值观念，将改革的公平性放在首位，把维护公平当作住房公积金制度的根本保障和首要任务，把提高效率作为住房公积金制度发展的有效方式，这是住房公积金制度顶层设计中需遵循的最终标准。

4 结语

在新形势下，住房公积金制度的发展环境已根本变迁。为了更好地解决中低收入者的住房保障问题，健全住房金融体系，防范经济系统性风险，管理者应把调节中低收入阶层住房需求放在重要位置，要针对城市农民工市民化的社会发展趋势，把住房公积金尽快纳入到以满足新市民为出发点的新的深化住房制度改革范畴，并借鉴发达国家的有益做法，着力加强推进供给侧结构性改革，整合行政强制缴存功能、市场金融服务功能以及政策性与商业性结合的投、融资功能。在新一轮改革到来之际，设计规划好我国住房公积金发展新蓝图，实现全国住房公积金制度“多维度均衡”的新常态。

[1]住建部.住房和城乡建设部2008年住房公积金管理情况通报[R].住房和城乡建设部,2009.

[2]住建部.全国住房公积金2014年年度报告[R].住房和城乡建设部,2015.

[3]住建部.住房和城乡建设部关于《住房公积金管理条例（修订送审稿）》的说明[Z]. 2015.

[4]蒋华福.美欧亚发达国家住房保障政策发展史评述及启示[J].上海党史与党建,2013(4).

[5]刘绪贻.战后美国史1945-2000[M]．北京:人民出版社,2002.

[6]德怀特·L·杜蒙德.现代美国[M].北京:商务印书馆,1984.

[7]戴安娜·拉维奇.美国读本[M].三联书店,1995.

[8]蒋华福.美欧亚发达国家住房保障政策发展史评述及启示[J].上海党史与党建,2013(4).

[9]刘洪玉.推进与完善住房公积金制度研究[M].北京:科学出版社,2011.

[10]刘洪玉.推进与完善住房公积金制度研究[M].北京:科学出版社,2011.

[11]陈燕,林炳耀.福利国家英国的住房政策[J].城市问题,2003(2).

International Prospective Based Design Path for Housing Reserved Funds

This paper elaborated historical roles and development course of housing reserved funds, analyzed operation modes such as the U.S. housing mortgage loan system, Germany’s housing saving system and Singapore's system of central reserved funds and common advantages of policies of developed countries, proposed the path of thinking for top layer design of China’s housing reserved funds system. And it pointed out that, aiming at the social development trend that peasant workers are becoming into citizens, the system of housing reserved funds shall meet the housing system reform that starts from new citizens and realize the new normal state of "multi-dimensional equilibrium".

international prospective, housing guarantee and f nance, housing reserved funds, top layer design, thinking path, multi-dimensional equilibrium

2016-01-04）

蒋华福，同济大学经济与管理学院博士生，上海市公积金管理中心高级工程师；王广斌，同济大学经济与管理学院副院长，教授，博士生导师。