我国房产税改革的历程与思考

刘子宽

摘要：房产税是以房产为征税对象，依据房产价格或房产租金收入向房产所有人或经营人征收的一种税。2011年1月28日，上海、重庆两市的人民政府发布了自住房房产税的实施细则，标志着房产税改革的实施正式拉开序幕。本文回顾了我国房产税制度的发展历程，并对未来房产税改革提出几点建议。

关键词：房产税改革；历程；建议

一、我国房地产税改革历程

谈到房产税改革，就不得不先了解我国房产税改革的历史进程，所谓“以史为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失”。我国房产税改革经历了一个艰苦曲折的发展历程。新中国成立以后，中央人民政府政务院于1950年1月颁布了《全国税政实施要则》，其中把房产税列为全国开征的一个独立税种。1951年8月，政务院又公布了《城市房地产税暂行条例》，将房产税和地产税合并为一个税种，定名为城市房地产税，并规定只在核准的城市范围内征收。直到1984年改革工商税制，国家决定恢复征收房地产税，将房地产税分为房产税和城镇土地使用税两个税种。1986年9月15日国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，同年10月1日起施行，适用于国内单位和个人。2003年，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》提出条件成熟时可以取消不动产的相关收费，改为对不动产征收统一的物业税。这一决议是我国首次提到对自住房进行征税。2006年，物业税进行了虚拟意义上的资金循环，由房产部门、财政部等联合参与，对物业进行评估和税收统计，即物业税的空转。2007年，国家税务总局在发布《2007年全国税收工作要点》中提到继续推进物业税空转试点，至此已有北京、江苏、深圳、天津、安徽等十个省市进行了物业税空转。2009年1月1日起，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人，依照《中华人民共和国房产税暂行条例》缴纳房产税，1951年9月的《城市房地产税暂行条例》同时废止，彻底结束了我国内外两套税制的历史。2011年，我国在沪、渝两地对自住房房产税进行了改革。2012年底，住建部部长姜伟新申明将继续研究自住房房产税改革试点，并加速城镇居民住房信息系统的建设。2013年5月，国家发改委发布的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》明确提出扩大房产税改革试点。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，把房产税立法提上了日程。2014年5月，国土资源部在地籍管理司加挂不动产登记局，为自住房房产税改革的推进提供后备信息支持。2014年11月12日国务院公布《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行。2015年8月，房地产税纳入了第十二届全国人大常委会立法规划。2016年1月《不动产登记暂行条例实施细则》正式发布实施，为房产税的全面施行提供了前提技术条件。然而，改革意味着机遇与风险并存，房产税改革亦是面临着未知的风险与阻碍，需要社会各界积极配合以顺利进行。

二、对我国房产税改革的建议

目前我国房产税改革正在有条不紊地进行，但其中暴露出不少问题，如税基过窄、地方政府依赖土地财政而对房产税改革造成阻碍、财政透明度偏低，房产税征收的相关配套制度不完善等等。为了促进房产税改革顺利进展，以发挥房产税的重要作用，即保证财政收入的稳定，筹集公共资金；调节收入分配，维护社会公平；调节房地产市场需求与供给，引导投资行为。针对以上房产税改革的阻碍，提出以下建议，以期为房产税改革能够顺利进行。

（一）适当扩宽房产税税基

从现行房产税法律制度以及沪渝两地房产税改革试点看，我目前的房产税税基有以下特点：一是免税范围偏大，《中华人民共和国房产税暂行条例》除了将公共用房纳入免税范围外，还将占据全社会房产主体的个人所有非营业用的房产纳入免税范围之内，由此缩小了税基；二是沪渝两地作为改革试点虽将征税范围扩大到自住房，但税基仍然过窄，上海侧重对增量房征税，重庆偏重对存量、增量独栋别墅以及新购高档商品房征税。在房产税改革中应该逐步扩宽税基，其做法有：一、适时将自住房纳入征税范围以减小免税范围；二、将征税范围延伸至存量房。

（二）加快改革土地出让制度

现行土地出让制度采取土地批租的方式，向土地受让人一次性收取高额的土地租金，将可以分阶段支付的租金一次性收取。高额的土地出让金是开发商的成本，并包含在房价之中，因此抬高了房价。此外，丰厚的土地出让金地方财政的重要资金来源，地方政府也越来越依赖土地财政。现行的土地批租制度有其一定的合理性，可以把资质弱、开发能力比较低的开发商摒除在外，因此不适宜全盘否定。本文建议实行混合的土地出让制度，即先一次性征收部分土地出让金，相当于设置了一个门槛，然后在以后的商品住宅土地使用权期间逐年征收剩余的土地出让金。这样既不会对地方财政收入造成太大不利影响，又能给地方带来持续、稳定的收入。

（三）提高政府财政透明度

政府财政透明度的提高不仅是为了助力房产税改革，较高的财政透明度既能向政策决定者提供高效的财政信息以减少决策失误，又能向公民传递“征税为民”的信号，增强政府的公信力，提高公民的纳税积极性。具体而言可从以下方面改善：一、适时颁布关于财政信息公开的法律规范，统一财政公开途径、范围、内容等标准。二、加大财政透明度在地方政府绩效考评中的权重。把财政透明度的考评结果与官员的绩效考评结合起来，激励官员提高地方财政透明度。三、加大社会宣传，提高公民对于财政的关注度和监督意识，利用外部监督促进财政信息公开工作的持续、稳定、高效运作。

（四）完善相关配套制度

首先，针对目前产权制度不统一的现状，可以通过细化征税制度来解决，即针对小产权房、房改房、集资房、经济适用房等不同产权状况制定不同的房产税征收制度。其次，针对当前不动产统一登记工作的困局，一是应该注重多部门之间的合作，加快建设税务部门与住建部、公安部、房管局等的信息共享机制；二是进一步细化房产的相关信息，比如登记房产的容积率、房产的产权属性、评估价值的组成、权利限制等。最后，建立健全住房评估机制。有以下几点建议：一是通过立法，制定在全国适用的规范，统一评估标准；二是针对目前我国各地区发展不平衡的现状，允许地方政府拥有一定的权限，根据地方的经济发展状况制定各自具体的评估细则，充分发挥地方政府的信息优势，兼顾效率和公平；三是由税务部门以外的第三方评估机构承担独立评估工作，以避免税务工作人员滥用职权，保证评估工作的公平、公正、公开。

三、结语

任何改革的成功都不是一蹴而就的，也不可能一帆风顺，改革的路上必定困难重重，但我们要坚信改革定能取得成功。房产税改革的长期效果有待时间来告诉我们答案，还有漫长的工作需要开展，重要的是，房产税立法和改革必须坚持一条最基本的原则，就是要充分体现对公平、民主和效率的追求，舍此无他。（作者单位：重庆大学法学院）

参考文献：

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