河道采砂管理的冲突分析

卡哈尔.艾木都拉

【摘要】为保持河道河床的冲淤平衡、必须对河道砂石资源开采数量进行控制。为使河道采砂走上科学、依法、有序开采的轨道、需制定河道采砂专业规划作为指导。河道管理的经验教训告诉我们、若不对河道采砂进行科学、合理的规划、而无限制地、掠夺式地开采河砂、将会破坏河道相对稳定的河势、破坏河床的冲淤平衡。只有对河道采砂进行科学的规划、并按规划进行采集河砂、做到采砂与整治河道相结合、同时进行必要的固岸处理、才能够保证河道行洪安全和河势稳定。大规模的基本建设项目需要大量的砂石材料、而河道中滥采乱挖河砂、对河岸稳定、防洪安全、生态环境等方面有带来很大负面影响。因此、河道采砂的管理工作、已成为河道管理部门的难点和重点。

【关键词】河道；采砂管理；冲突分析

一、河道采砂管理面临的现实冲突

1. 部门体制和统一管理的冲突

我国现行的行政管理体制是政府领导下的分深度分析部门、分行业的细化管理模式。就河道采砂管理事项而言，河道采砂活动往往可能涉及河道河势安全和防洪安全、航道航运安全、社会治安、砂石资源保障、船舶建造及监管等多个方面，牵涉水利、交通、公安、国土资源、国防科工委等多个部门，政出多门，部门职责交叉，权责不清，管理体制不顺，且由于所处的行业角度不同，各部门管理的尺度不一，许多部门从部门利益出发，结果是相互制肘，形成家家有权管、家家管不了的局面。有的地方虽然明确由河道管理部门统一管理，但仍然是“多家发证、多家收费”；有的地方按属地分割，名为管理，实则市、县、乡各級政府甚至村都直接控制和经营本辖区江段的采砂活动，有的县、市甚至直接向采砂户拍卖江面；有的地方则为多部门管理，河道主管部门的管理主体地位削弱，难以有效发挥管理职能。部门管理体制制约了统一管理，国家难以对河道采砂实施科学有效的管理，既不利于河道砂石的科学合理利用，也不利于河道河势的稳定和防洪安全、航运安全，最终将给国民经济发展和社会稳定带来严重影响。

2. 法制欠缺和依法行政的冲突

水法律、法规的规定，是作为河道主管部门的水行政主管部门对河道采砂实施管理的主要原则性依据。而国家没有制定实行统一的、专门的有关河道采砂的法律法规，由于河道采砂涉及河道、航道、砂石资源等方面属性，除水利基本法律和相关行业基本法律以外，一些管理部门各自针对自身行业的管理目的要求、管理原则、管理对象、管理事项等创制一系列的行政管理或行业管理规范性文件，有些上升为国务院行政法规。由于规定不一，导致除干流以外河道（湖泊）采砂管理体制不顺，有的地方自身立法更加欠缺许多制度措施都未建立。这些都必然给河道采砂管理的依法行政带来障碍。

3. 加强河道采砂的日常监督管理同时也是了解采砂情况、查处违法采砂、发现采砂纠纷的有利措施。对非法采砂者按一定程序处理，根据情节轻重处以警告、没收非法所得、吊销采砂许可证、罚款、没收财物等行政处罚并根据情况追究相应的民事、刑事责任，则是保障河道采砂依法、有序进行的有力手段，也是“惩前毖后”的有力措施。这些，都需要各级政府及其管理部门领导的高度重视和执法能力的切实保障，需要管理人员、机构、经费和设施设备等“四个专门”的有效落实到位。但目前，由于自身经济条件等多种原因.全国大多地区河道采砂“四个专门”难以得到有效落实，执法能力突出不足，与河道采砂监管执法要求凸现明显的冲突。

二、预防措施

1. 加快河道采砂管理专门立法进程

有法可依是现代法治理念和市场经济得以良性运行条件下的行政管理的基础和关键。围家的相关法律、法规对河道采砂仅作了一般性和原则性的规定，缺乏操作性，部门规章对地方政府的约束力有限，且由于现行行政管理格局，部门立法相互交叉、冲突，导致流域内大多地区河道采砂管理体制不一，多头管理、权责不清、权利和责任不统一等现象严重，难以建立有效、科学、积极的河道采砂管理模式，极不利于河道采砂的实际管理和持续发展。为此，促成国家或地方就此加快法规创制进程，尽快制定出台相应的法规规定，理顺、明确管理体制，建立起责权统一的机制，将全国的河道采砂统一纳入依法管理的轨道，是流域内河道采砂管理工作的重点和首要目标。

2. 河道采砂管理应注重社会效应

河道采砂是随着市场经济建设中所带来的用地、建筑市场的需要而兴起和不断发展的，市场起着重要的杠杆调控作用，而由于河流河床组成部分的本质，加之资源自身的稀缺性和目前的行政体制、制度局限，河道（湖泊）采砂及其管理有着极其特殊的方面考虑和影响后果，在保证资源免于流失的过程中，不能只是考虑其市场经济价值、经济效益，还必须着眼于河道采砂的社会、生态影响和效应。为此，各级政府和有关部门领导必须对河道采砂管理与地方经济建设发展的密切关系、管理的有关政策法规和重要意义。以及不良的河道采砂给社会经济所带来的危害损失等要有切实的体会认识，并予以高度重视，这才是河道采砂管理工作顺利开展和取得成效的关键。