民事检察监督与主任检察官制

苏志强 郝秀兰

内容摘要：主任检察官制度作为主诉检察官制度改革的深化，其改革的实质是对检察权的重新配置。在民行检察部门主任检察官制度的改革过程中，如何结合民事检察业务的特点和规律，协调和捋顺主任检察官制度与现行法律规定的关系，以及主任检察官与检察长、检委会、内设机构负责人和办案组内其他人员的关系，将成为民行检察部门主任检察官制度改革的关键所在。

关键词：主任检察官 民事检察监督 五大关系

在《民事诉讼法》和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民事监督规则（试行）》）全面贯彻实施、司法体制改革纵深推进、主任检察官制度试点逐步扩大的背景下，探索检察机关民事行政检察部门适用的主任检察官制度，不仅具有重大的理论意义，更具有强烈的现实意义。

一、主任检察官制度与现行法律规定的关系

主任检察官制度的实质就在于对检察权的重新配置。对于民事检察监督中检察权如何配置，《宪法》、《人民检察院组织法》和《民事诉讼法》等法律中并没有做出明确的规定。《民事监督规则（试行）》中，对民事检察监督中的检察权运行机制作出了相应的规定。《民事监督规则（试行）》第6条打破了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑事监督规则（试行）》）中规定的检察机关办理刑事案件的三级审批制，明确规定，人民检察院办理民事诉讼监督案件，实行检察官办案责任制。《民事监督规则（试行）》第6条的规定，契合了主任检察官制度改革的思路，为民事检察监督工作中实行主任检察官制度作好了制度准备。

但是，对于民事检察监督中涉及具体权利安排的案件讨论和审批程序，《民事监督规则（试行）》第53条规定，案件应当经过集体讨论，参见集体讨论的人员应当对案件事实、适用法律、处理建议等发表明确意见并说明理由。集体讨论意见应当在全面、客观地归纳讨论意见的基础上形成。集体讨论形成的处理意见，由民事检察部门负责人提出审核意见后报检察长批准。检察长认为必要的，可以提请检察委员会讨论决定。对此规定，最高人民检察院民事行政检察厅给出的解释认为，《民事监督规则（试行）》第53条第1款规定的集体讨论时办理民事检察案件的原则，是贯彻执行司法民主集中制度的保障，也是制度层面上完善内部监督制约的重要制度，对保证查清案件事实、正确适用法律有着重要意义。《民事监督规则（试行）》第53条第2款规定的案件审批程序，即集体讨论形成的处理意见，由民事检察部门负责人审核后报检察长批准，并指出这种集体讨论、负责人、检察长多层次权利分配，在程序和机制上确保了民事诉讼监督案件的公正处理；对于重大疑难案件，检察长认为有必要时，可以提交检察委员会讨论。

从《民事监督规则（试行）》的内容和最高人民检察院给出的解释来看，《民事监督规则（试行）》第53条规定的案件讨论和审批程序，似乎背离了第6条规定的检察官办案责任制这一原则规定，有悖于主任检察官制度“谁办案，谁决定；谁决定，谁负责”的基本原则，成为了刑事公诉中三级审批制在民事检察监督中的翻版。所以，在民事行政检察部门推行主任检察官制，首先就应当突破《民事监督规则（试行）》第53条规定的案件讨论和审批程序，在民事检察监督业务中构建与主任检察官制度相适应的案件讨论和审批程序。

二、主任检察官与检察长的关系

主任检察官与检察长的关系实质是检察官独立性与检察一体化之间的关系的外在表现，处理好主任检察官与检察长的关系，实质就是如何协调检察官独立性与检察一体化之间的矛盾关系。

在我国检察制度的语境下，检察一体化要求检察机关对外以一个整体的形象出现，不受任何外来势力的干预，对内则实行“上命下从”的管理体制。我国检察制度创建和发展的基本理论和制度思想来自列宁关于检察制度的理论，该理论强调检察权独立是指检察机关相对于外部而言的整体独立，从而忽视了检察权运行规律对于检察官独立的要求。[1]所以在总体设计上，我国检察制度无论是上下级检察院之间还是检察长与承办案件检察官之间的关系，都体现了检察一体化的要求。从检察一体化有助于形成合力共同抵御外来干预的角度来讲，检察一体化有助于检察机关的集体独立，但是在检察官独立行使职权这样一个层面上，检察一体化与检察官独立则会存有一定意义的对抗，对检察一体化的过分强调完全有可能侵蚀检察官的个体独立。[2]

检察权的司法属性要求检察官在具体承办案件时，要亲历亲为，根据自己掌握的事实和法律，独立判断作出决定，并且对自己所作出的决定承担责任。主任检察官制度也正是致力于构建一种检察官在检察长的授权下，在权限范围内行使案件的审查权和决定权，并承担相应责任的一种制度。从这个意义上讲，主任检察官制度似乎更加尊重主任检察官的独立地位。同时，主任检察官制度也并不排斥检察一体化的要求，表现为主任检察官的一切权利来自检察长的授权，其在检察长授权的范围内独立行使对案件的审查权和决定权。可见，我国的检察权是由检察长集中行使的，主任检察官实际上是在各自承办案件中代检察长行使检察权，主任检察官对外并不能单独代表检察机关，其只能在检察长授权的范围内行使检察权，并对检察长负责。[3]

所以，检察官独立性要求与检察一体化要求统一于主任检察官制度中。对于主任检察官制度中主任检察官和检察长的关系，应明晰以下关系：一是《人民检察院组织法》第3条规定检察长统一领导全院工作，主任检察官制度作为一项改革，也只是对检察机关内部检察权具体运行中职权的重新配置，合理界定检察长和主任检察官之间的权利边界，并不影响检察权权利属性和行使主体的法定性。二是主任检察官的办案权和决定权来自检察长，主任检察官在检察长授权下，独立行使对案件的审查权和决定权。三是主任检察官对于自己在职权范围内所作出的决定负责，如果检察长不同意或者改变主任检察官的决定，主任检察官应当服从，检察长对于全部或者部分改变的决定负责。

三、主任检察官与检委会的关系

作为民主集中制原则在检察机关中的体现和《人民检察院组织法》中规定的检察机关最高决策机构的检委会，如何实现与主任检察官制度的协调对接，是主任检察官制度改革必须解决的问题。

《人民检察院组织法》第3条规定，检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。《民事监督规则（试行）》在第88条和第103条明确规定，人民检察院提出再审检察建议和对民事执行活动提出检察建议的，应当经检委会决定。因此，在民事检察监督业务中，对于重大案件、提出再审检察建议的以及民事执行活动提出检察建议的，都应当由检委会讨论决定。

主任检察官作为办案组织的指挥者和决定者，在检察长的授权下，独立行使办案职权。同时，检委会作为检察机关的最高决策机构，主任检察官对于民事检察业务中法律规定的应该提交检委会讨论的案件，以及重大疑难案件，检察长认为应当提交检委会讨论的案件，主任检察官必须依法提交，对案件的事实和证据负责，对于检察委员会的决定，主任检察官应当严格执行。在主任检察官制度中，对于由主任检察官决定的案件，其对该决定承担相应的责任；由检委会讨论决定的案件，主任检察长只对提交讨论案件的事实和证据部分承担相应的责任，检委会对其作出的决定承担相应的责任；如果检委会全部或部分改变主任检察官的决定，主任检察官对改变的部分不承担责任，改变部分的责任由检委会承担。

检察委员会制度的核心价值就在于将民主集中制引入到检察机关的领导体制和议事程序之中，以民主议事、民主决策、集体负责这种集体领导的方式形成对检察长负责制的有效制约和补充，防止单一首长负责制可能产生的考虑不周和独断专行。[4]但从根本上讲，检委会民主集中制的决策形式和检察长领导下的主任检察官个人负责制的办案模式存在一定的矛盾关系，主任检察官与检委会的权责划分只能是现有法律制度安排下的一种过渡性安排。随着检察改革的深化、检察官素质的提高、检察官办案责任制的完善和职业保障机制的健全，检委会的办案职能将逐步淡化，逐步从办案决定机构转变为检察工作的管理机构。这一观点似乎更加符合检察权发展的趋势。

四、主任检察官与内设机构负责人的关系

检察机关的内设机构是检察权运行的组织载体，目前检察机关内设机构基本上是按照行政机构的模式设置的，一般都由正副职和若干名工作人员组成，这种体制行政色彩浓重，检察机关的司法属性和行政属性难以明晰。在主任检察官制度中，内设机构仍然有存在的必要，如何协调好主任检察官与内设机构负责人的关系，直接关系到主任检察官制度去行政化的问题。

主任检察官制度的目的在于取消科层制审批模式，实现扁平化审批模式，通过压缩审批层次、下放部分检察权力，来强化办案者的责任，实现检察官办案权、责、利相统一。作为传统三级审批制中承上启下一级的部门负责人，在主任检察官制度中，将予以取消，其行政职能将由内设机构负责人来承担。如何处理主任检察官与内设机构负责人的关系，就成为主任检察官制度能否去除行政干预的关键一环。

从制度设计的初衷来看，主任检察官办案责任制的理想模式是各主任检察官直接对检察长或者分管副检察长负责并报告工作，相对独立地对办案组办理的案件行使决策权，部门负责人只负责本部门行政、党务和人事方面的事务，负责召集本部门的行政会议，不得过问其他主任检察官办理案件的情况，甚至可以虚化部门负责人这一层级。按照最高人民检察院《检察官办案责任制改革试点方案》的要求，内设机构负责人应当转换角色，立足自身职能，强化日常行政管理和监督检查，主要负责本部门的执法办案管理和日常行政等工作，通过思想政治工作、执法考评、绩效考核等，监督主任检察官行使职权、公正廉洁办案；同时，业务部门负责人还可以召开主任检察官联席会议，对重大疑难案件进行讨论，为主任检察官办理案件提供参考意见和处理意见。

在主任检察官与内设机构负责人的关系问题上，一个不可回避的问题就是“一人双岗”的问题，即业务部门负责人兼任主任检察官的问题。现行的检察机关办案和管理模式下，各内设机构主要负责人既要负责部门所有案件的审核，又要负责部门的行政工作，可谓“一岗双责”。在主任检察官的制度设计中，主任检察脱离部门的一般行政事务，专司业务组织管理和案件的直接办理与协调，是案件承办与决定相统一的责任主体。[5]因此，必须明确主任检察官与业务部门负责人的权责，防止业务部门负责人干预主任检察官办案，否则当主任检察官同时兼任业务部门负责人的话，就与现行的案件办理和管理模式似乎没有太大差异，只是换了个称谓而已，有悖于主任检察官制度改革实现去行政化的初衷。

完善主任检察官办案责任制应着重考虑去官僚化，实现行政岗和业务岗分类管理。[6]同时，在主任检察官制度的整体推进中，有效的整合内设机构，实行大部制管理，有助于节约司法资源，提高行政效率，从而淡化行政色彩，凸显检察机关的司法属性。

五、主任检察官与组内办案人员的关系

主任检察官制度致力于构建以主任检察官为主体，配备其他检察官和辅助人员，组成主任检察官办案组或办公室这一新型办案单元。按照主流的主任检察官制度设计，在以主任检察官为核心的办案组内，主任检察官既是办案组的指挥官，负责本组内案件的统筹协调，发挥领衔、决断职责，享有案件的调度权、决定权、指导权，对其职责范围内的处理决定承担全部责任，又要负责组内重大、疑难、复杂案件的解决，还要总结办案经验等。但是，在主任检察官办案模式下，主任检察官并不是亲力亲为办案组的每一起案件，但是他对组内的每一起案件最终都负有责任，他要行使必要的领导指挥权力，如何处理主任检察官与承办检察官之间的关系，是检察机关内部运行和管理中很重要的问题。[7]

以主任检察官为核心的办案组中，包含主任检察官、检察官、助理检察官和司法辅助人员，助理检察官和司法辅助人员当然应当服从主任检察官的领导，辅助主任检察官完成案件的办理。但是涉及到主任检察官和组内检察官的关系时，在以主任检察官为核心的办案组设计中，似乎只关注主任检察官的独立性而忽视了具体承办案件检察官的独立性地位。在主任检察官与组内其他检察官的权责关系设定上，让承办人行使办案权，却又让主任检察官行使定案权，人为地造成了办案权和定案权的分离，变相剥夺了承办检察官的定案权，不符合司法规律。[8]承办案件检察官的主体地位同样应当得到尊重，而且从检察权的特点和发展规律来看，改革的最终方向应当是实现每个检察官都能在一定的条件下独立办案、独立负责。

对于办案组内案件如何决定的问题，有观点认为，行使法律监督职责的主任检察官，职权配置的基本原则应比照检委会议事议案工作机制，实行主任检察官主持下的“听案合议制”，按照少数服从多数的民主集中制处理法律监督事务，将每个人的意见记录在案，但是按照多数人的意见执行。这一观点与《民事监督规则（试行）》第53条规定的办理民事检察案件集体讨论决定的原则相一致。但是，这一案件决定原则，既忽视了检察官的主体地位和独立性原则，又不利于案件责任的确定。因此，即使在民事检察监督案件中，主任检察官制也应当按照权、责、利相统一的原则来配置权力。

所以，在明确主任检察官的主导地位和尊重承办案件检察官主体地位的前提下，具体到办案组内两者之间的关系，应当明确界定以下关系：一是主任检察官是办案组的指挥者，负责组内案件协调和审批。二是一般案件交由承办检察官办理并决定，承办检察官提出办案意见交由主任检察官审批，主任检察官如果不同意承办检察官意见，需书面说明理由并签字。三是对于重大疑难案件，应由主任检察官亲自办理，组内其他检察官和人员协助办理。四是主任检察官认为有必要的案件，可以提交检察长或者检委会讨论决定。既尊重承办案件检察官的主体地位，激发办案积极性，又做到谁办案，谁决定，谁负责。

一项制度的良好运行，不仅需要域外经验的参照和本国实际的结合，同时还需要理论的积累和实践经验的总结。作为主诉检察官制度改革的深化，主任检察官制度被寄予了太多的期望，去行政化、去地方化、提高办案效率、明确办案责任制、检察官精英化等问题都希望在此制度中得以解决。主任检察官制度改革，实质是对检察权的重新配置问题，其中既涉及制度创新与现行法律约束问题，又涉及检察机关的司法属性和行政属性问题，也涉及检察一体化与检察官独立问题，还涉及独任制与合议制、个人负责制与集体负责制的问题，各中关系极为复杂。主任检察官作为主任检察官制度中的核心，只有捋顺了同现有法律规定的关系，以及与检察长、检委会、部门负责人、办案组内其他人员的关系，才走出了构建主任检察官制权责统一、高效运行的第一步。

注释：

[1]参见邾茂林：《“检察一体化”与检察官独立的博弈分析》，载《中国检察官》2006年第1期。

[2]参见张栋：《主任检察官制度改革应理顺“一体化”与“独立性”之关系》，载《法学》2014年第5期。

[3]参见蔡雅奇：《主任检察官制改革探索调查》，载《人民检察》2013年第14期。

[4]参见卞建林、李晶：《检察委员会议事程序之思考》，载《人民检察》2010年第17期。

[5]参见陈长均：《主任检察官制度不宜一刀切》，载《法制日报》，2014年9月24日。

[6]参见王守安：《完善主任检察官办案责任制》，载《法制日报》，2014年12月19日。

[7]参见潘祖全：《主任检察官制度的实践探索》，载《人民检察》2013年第10期。

[8]参见万毅：《主任检察官制度改革质评》，载《甘肃社会科学》2014年第4期。