服务型政府建设面临的现实困境

栗宁远

摘 要：目前我国服务型政府建设面临着理论研究丰富、具体实践困难，中央政府积极推行、基层政府执行不彻底，学术探讨热烈、公众回应度低等多重问题。服务型政府建设的现实困境日益加深，表现在概念纷争不统一，实践发展盲目；政府缺乏整体规划，区域发展差异性大；公众参与度低，政府回应能力有限；市场机制不完善，政府动力不足。推进我国服务型政府的建设就应当解决目前所面临的以上四大困境。

关键词：服务型政府；基层政府；现实困境

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）11-0171-02

在进入改革深水期，加强对服务型政府建设无疑能够为我国的行政改革注入一定的活力。但不得不承认在目前我国的服务型政府建设还是存在很多缺陷，遇到了一些难以解决的现实困境，而这些问题都在一定程度上制约着我们服务型政府的建设。

我国学者对服务型政府构建的积极探索，确实得到了一些理论成果，并在一定层面上对我国的政府改革产生了一定影响。但从综合上看，对于服务型政府的概念并未统一，对于服务型政府与有限政府、法治政府、责任政府等是否平行的概念，争议较大。理论认知中的分歧，使得现实中的服务型政府建设缺乏明确且有效的理论指导。

1.服务型政府概念纷争不断。自从服务型政府理念提出后，中国学者们就从不同的角度来研究分析服务型政府，如有的从政府宗旨的角度定义，有的学者从政府职能的角度，有的学者从政府与社会关系论诠释。通过不同视角来研究服务型政府，确实丰富了服务型政府的理论，但同时也说明了我国服务型政府的概念界定模糊，无法对实践进行有针对性的指导。

2.我国学术界关于服务型政府与法治政府、责任政府、效能政府之间的关系争论不断。一部分学者认为，服务型政府与它们是包含关系，服务型政府就包括法治、责任、效能的建设，它们应该是服务型政府的所应具备的特点。而另一部分学者认为，法治政府、责任政府、效能政府与服务型政府应该是平等的地位，只是所要突出的重点不同而已。正是二者之间含糊不清的关系，使得中央政府难以制定方案，地方政府难以下手实践。

3.对中国服务型政府建设本土化研究不足。在对服务型政府的探索中，有对西方行政改革的陈述与介绍，有对新公共管理、新公共服务、治理理论等理论的引用，但针对我国具体情况的实践与理论研究还是有所欠缺。基于在西方世界没有相似的实例，而且我国也缺乏相应的经验，服务型政府建设的理论还没能与我国实际情况有效对接，这也就导致服务型政府建设难以有效开展。

因此，服务型政府建设的理论始终是要围绕我国实际国情开展的，要根据我国现有情况进行思考，争取使得服务型政府建设理论成为服务型政府建设的有效先导。

2004年2月，温家宝总理《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》首次提出了“服务型政府”的概念。中央政府对构建服务型政府是比较重视的，但遗憾的是，中央政府对服务型政府的构建仅仅停留在宏观层面上，还远未达到可以实施的地步。而且，基于中央政府对服务型政府建设的模糊，使得地方政府难以有效展开建设服务型政府的方案，这也就难以将地方构建服务型政府的经验有效汇总，形成一个切实可行的方案。

第一，针对在转轨过程中所提出的关于服务型政府建设的文件都缺乏进行实践的经验，并未能对构建我国服务型政府提出具体的实践方案，服务型政府建设的整体框架还是有所欠缺的。目前我国构建服务型政府可参考的实例较少，我国对于服务行政建设也是处于摸索阶段，这也是中央政府无法有效制定具体实践措施的重要原因。

第二，中央政府到地方政府都注重GDP 的增长，追求经济增长速度的巨大惯性，这也在一定程度上与服务型政府建设相违背。确实政府提供的公共服务是难以量化的，在短期内甚至可能没有太大的效果，而官本位思想也影响着地方政府要员的施政方针，这也就促使对GDP的崇拜。而在追求经济发展过程中，过多地追求经济建设，却相对忽略了社会管理与公共服务等职能作用。

第三，地方政府间的经济水准差异大，基础设施建设也有一定差距，这也就导致各地方服务型建设水平参差不齐，很难对其他落后地区提供有益的服务型政府建设的经验。

因而，中央政府不仅需要对服务型政府建设提出一个宏观性的指导，更需要健全服务型政府建设的标准；同时，要更根据地方的经济水平、人文历史条件来制定地方性的服务型政府方案。

服务型政府是指一种“在公民本位、社会本位理念指导下，按照公民意志组建起来，以公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府”。也就是说，这就要求我们改变在管制型政府下的“官显民微”的心态，要将政府界定为满足公众需求的“服务者”。如若公民缺乏表达意愿的积极性或者诉诸渠道不便，政府无法有效接受公民的需求，政府将根据什么来提供公共服务与公共产品？

第一，公众参与意识不足。随着信息技术发展与民主政治的普及，我们能够看到公众参与社会事务的热情。然而公众参与的意识与能力也有所不足。其一，主人翁意识缺失。部分公众认为服务型政府建设仅仅依靠政府自身变革就能够做到，与公众参与并无多大联系，服务型政府建设成果的好坏也与自身并无太大关联，因而缺乏主动积极参与的意识。其二，绝大部分公众缺乏参与公共管理的相应的知识背景。公众对公共管理的浅显认知以及对公共服务的宏观把握不准，在相当大的程度上阻碍了公众参与公共管理的有效性与积极性。

第二，公众表达意愿渠道的不完善。目前，对于公民参与的相关法规与法制还是不健全的。尽管我们能够看到各地政府普遍展开的政府部门服务质量承诺、公证会与听证会的召开以及行政监管等，但我们也能感受到这些参与方式的缺陷与不足，这些公众参与机制都有着工具化与表演化的倾向，公众的真实需求并不一定能够得到反映。

第三，公民社会发育不成熟。在现阶段的经济转轨过程中，我国经济高速发展，但是社会发展并未能与经济发展同步进行。法制建设不够完善，公共领域缺乏公开性与开放性，公众参与度低等问题都还有待解决；而且我国的官本位思想根深蒂固，不仅在政府中存在，在公众心中也是有所影响的。这又在一定程度上制约了公众参与服务型政府建设的热情。

第四，政府执行偏差。中央政府给出了服务型政府建设宏观方向，地方政府有时并未能完全领会，可能在执行过程中与原来中央政府预计的有所不同。而造成这些偏差的原因有三个。首先，信息沟通出现偏差。上级向下级传达命令过程可能遇到观念障碍、角色障碍、心理障碍等导致信息传递出现偏差，从而使得在政策执行过程中与原来设定的政策初衷不同。其次，官本位思想广泛存在于各层级领导中。部分官员狭隘地认为，政府是唯一一个提供公共服务与公共管理的主体，公众只是被动的接受者，只要能够保证政府的政策的宗旨是好的，与人民利益不相违背，政府就单方面执行，完全忽视公众的参与。还有部分官员认为，目前我国的公民知识素养与参与意识还是有所不足，如果放开公民参与，只怕会适得其反，降低政策的科学性与合理性，因而公众的参与是不值得提倡的。最后，在政策执行中，对于政策监督机制的缺失使得政策执行的偏差不能及时有效的得到纠正，这就使得政策执行所造成的偏差逐渐累积，造成新的问题。

尽管公民参与度低，参与效果也没达到预期，但需要反思的不仅仅是公民本身，政府本身也需要过多的思考与反思。所以，在服务型政府建设过程中，广大官员要勇于转官本位思想为民本位思想，理性分析公众在服务型政府建设过程中的作用，而不是一味地否决；要不断完善公民参与制度机制，为公众参与提供一个良好的平台，营造一种宽松的参与氛围，使公民参与的广度与深度都能有所增进。

西方国家的公共服务质量是领先世界的，这不仅依赖于他们长达几个世纪的财富积累，这些财富能够用来支持公共服务的不断提升，更依赖于他们日益成熟的市场体制。成熟的市场体制与政府建设是相互促进，相互发展的。面对政府失败，西方国家采用的是在政府中引入市场手段，增加政府运作的活力与动力，从而更好的履行政府职能，为市场的繁荣发展起到了一定作用。西方国家的市场机制是足够完善的，他们所面临的困难可能会与我们有共同之处，但更多的是我们所面临的问题是具有特殊性的。这就决定我们不能总是走和西方国家完全相同的道路，而是应该从他们成功的经验中汲取对我国构建服务型政府有切实作用的方法。

在转轨过程中，以政府长期主导资源配置的“经济建设型政府”模式在中国逐步成型。然而经济建设型政府不能够充分有效的运用市场来进行资源配置，因而对服务型政府的建设是相当不利的。

1.政府在经济发展中占据绝对地位。改革开放初期，我们确实可以看到政府集中力量办大事，发挥着积极作用。然而，在现今的转轨过程中，我们所遇到一些新问题是政府无法解决的。在面对经济从高速增长转为中高速增长；经济结构逐步优化升级；将要素驱动、投资驱动转向创新驱动这些经济新常态时，要积极发挥市场的作用。党的十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用。这也就是说充分发挥市场体制的作用，政府无须对资源进行分配。

2.无法有效解决腐败问题。改革开放的的确确为中国经济的腾飞做出了重要贡献，但我们在享受改革开放为我们带来的福利时，也应该看到由于市场体制的不完善，政府在资源 调配中的绝对地位，使得寻租腐败现象丛生。寻租活动是扭曲的资源配置，也就是说它是资源配置无效的一个根源。在山西省塌方式腐败的问题下，我们应该看到，一个煤炭贮存量第一的省份并没有因为它的丰富资源而跻身发达省份的行列，或许与其地理位置、交通条件等有一定关联，但是腐败问题，以及资源的无效配置也是大大影响了山西省经济的发展。当然，我们也能够看到中央政府对于反腐的决心，誓要将经济发展的红利落实到每位公民身上。

3.仅仅重视经济建设的投入回报，而忽略对社会事业的投入。GDP的高速发展以及跻身世界第二大经济体，并不就是说我们国家的社会事业发展也与经济的高速发展的速度相一致。相关制度缺失、政府缺位失位现象严重、社会组织不健全，这都影响到了政府转变职能，让社会承接政府服务的目标。一些社会公益组织由于政府的引导不足、资金匮乏、缺乏独立性与自主活动能力，难以在社会长期立足。文化事业的投入往往难以得到丰富的回报，因而不是政府的主要议程，这也使得基层文化事业难以开展，经济发展的成果难以惠及到每一位民众身上。

4.市场监督机制不完善，服务型政府建设缺乏有效监督。目前，基于社会组织发育的不完善，政府并未能完全将权力给予社会或者其他组织，公共服务与公共供给主要是依托政府这一主体来实现的，因而对政府活动的监督显得尤为重要。但在目前的服务型政府建设中，我国还是存在一些问题的，这些问题都对服务型政府建设的实质性进展有所阻碍。首先，监督主体乏力。其次，监督客体的反感。第三，社会舆论监督不力。最后，监督法律法规的缺失。

综上所述，如若难以解决服务型政府建设的现实困境，不仅会使得研究学者的积极性有所消退，也会使得公众诉求难以实现，更会严重阻碍中国政府改革的进程，不利于和谐社会的实现。所以，要根据中国自身条件来进行理论研究，积极发挥社会组织与公民的监督作用，对我国政府进行服务型政府建设形成一定的外部压力，政府内部也应该摒弃官本位思想，在转轨攻坚期，为建设服务型政府的切实实现做出努力。

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