天津市土地规划与城乡规划协同管理的基础条件研究

刘蕊

摘 要：土地规划和城乡规划（以下简称“两规”）要实现有效的协同管理，必须在规划编制过程中进行充分衔接并形成有机统一的规划成果。“两规”编制需要从很多方面进行衔接，考虑规划实施期间进行规划协同管理的必要条件，则至少应该从地类标准、管制规则、规划层级、本底数据等基础条件方面进行协调统一。

关键词：土地规划 城乡规划 协同管理 基础条件

中图分类号：C939 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2016）04（b）-0094-02

1 地类标准统一

土地规划用途分类的依据为《市（级）土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010），城市用地分类的依据为《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB60137-2011）。土地规划用途分类共分为农用地、建设用地和其他用地，城市用地分类共分为建设用地和非建设用地，其非建设用地包括土地规划用途分类的农用地和其他用地。由此可见，当前两类土地分类标准在用地分类方面存在一些差异，而对差异地类的统一则是“两规”协同的前提。以建设用地为例，“两规”均有涉及建设用地的强制性指标，土地利用总体规划涉及建设用地的指标包括约束性指标与预期性指标两种，约束性指标为城乡建设用地规模，预期性指标为建设用地总规模，城乡总体规划的强制性指标为人均城市建设用地指标。

“两规”指标统计的标准和侧重点不同，要实现所有指标的完全对接并不现实，所以在建立两个分类的对接关系时，可将重点放在建设用地的归类上，优先保证“两规”建设用地与城乡建设用地的一致。例如，土地利用总体规划中城乡建设用地对应的是城市总体规划中的城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地、村庄建设用地4类，若统一现状数据，则“两规”在规模边界上应不存在问题，但是在土地利用总体规划中，城乡建设用地还包括采矿用地、其他独立建设用地两类，但由于同属建设用地，并不影响“两规”对于约束性指标的统计，只需做到布局一致即可。

对于非建设用地的分类，由于两个分类体系的侧重点不同，土地利用总体规划分类相对细致，城乡总体规划用地分类相对粗略，各个地类之间的内涵存在一定的交叉，建立一一对应的关系不切实际，而且没有必要，非建设用地的地类交叉对“两规”主要规划指标的对接和规划管理影响微弱，可不必统一。

2 管制规则统一

管制规则的统一是“两规”协同管理的基础，土地利用总体规划的空间管制是四区划分，为允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区；城市规划则为三区划分，为允许建设区、限制建设区、禁止建设区。基于各类分区功能，可以认定城市规划中的“允许建设区等”同于土地利用总体规划中“允许建设区”与有“条件建设区”之和，其他两区也相互对应，所以“两规”管制分区的差异主要源于划分各类管制区的目的不同。城市规划从城市发展需求出发，以安全、生态、资源等因素为参考数据，依据规划范围内基础设施建设、居民生活安全、生态资源保护、历史文化保障等要素进行空间管制分区。而土地利用总体规划依据土地资源本身的适用性进行划分，重点突出农用地及生态用地的保护。

以禁止建设区、限制建设区为例，作为“两规”生态安全、粮食安全的底线，其划分标准的分歧，是“两规”区域划分不一致的重要原因，因此须将禁止建设区与限制建设区的划分标准进行统一，而禁止建设区与限制建设区的差异主要体现在基本农田与生态用地的划分。土地规划将基本农田保护区与其他农用地一同划入限制建设区，而城市总体规划将其划入禁止建设区，体现了基本农田是关乎粮食安全和社会稳定的重要地位，但是由于基本農田面积较大，全部划入禁止建设区会限制城市的发展空间，尤其是民生、能源、环保、交通等基础设施项目建设不可避免地需占用基本农田，通常情况此类项目均会使用预留基本农田指标来保障落地，若将基本农田全部划为禁止建设区将极大限制城市尤其是基础设施类项目发展。因此，通过衔接，可将城市规划中涉及基本农田部分的禁止建设区划为限制建设区。

鉴于《生态环境建设保护规划》属于城市总体规划中的专项规划，城市规划对于相关分类划分标准具有权威性、专业性，土地利用总体规划可直接采用规划部门划定的生态用地范围，划入相应的管制分区与用途分区。

3 规划层级统一

结合天津市实际情况，从规划实施管控的角度来看，土地规划方面，区县级规划和乡镇级规划是实施层级的规划，两个级别的规划除了具有上下级的约束关系以外，其规划内容完全一致；城乡规划方面，在天津市城市总体规划以下，有各区县、新城总体规划，有各乡镇镇区、开发区、重要组团总体规划，还有控制性详细规划作为各类总体规划的细化控制，各级规划没有上下级约束关系，并且在用地布局形态方面也存在较大变化。可见，“两规”在规划层级上存在着分散不一、约束关系不明的显著问题。

实现“两规”的协同管理必须以规划层级的衔接和相对统一为基础，通过两个规划管理部门的协调，在规划编制阶段将所有层次的规划统筹对应起来，明晰规划管理中各层级规划共同的管理界限。

4 本底数据统一

土地利用总体规划采用的本底数据为土地利用现状调查年度变更数据，该数据在第二次全国土地调查数据库的基础上，每年度进行土地变更调查，全面汇总当年度土地利用性质、布局的变化信息，及时更新土地调查数据库，并上报国家认定。土地利用现状数据具有很强的现势性和权威性，并且采用主流的shapefile数据格式，可以满足复杂的分析统计需求，是国土部门实现“以图管地”的基底数据。

城乡总体规划采用的本底数据主要来源于局部地区实地调查测绘的地形图数据，在城市细部诸如基础设施尤其是街区内部道路、管线、各类窨井等地块地物的标注方面比较详细，但在现势性、全面性、分析统计方面相对较差。

因此，“两规”编制应采用统一的本地数据，以土地利用现状调查数据为佳。

5 其他方面统一

5.1 规模衔接

“两规”所有指标均由国家下达，“两规”协同管理并非要求所有用地规模完全一致，但是在日常管理工作中，不论是管辖范围、业务关系、技术标准等方面“两规”都有密切的联系，所以需对规模不一致问题进行协调，“两规”应形成互认制度。以建设用地为例，土地利用总体规划主要关心建设用地“有多少”的问题，而城市规划主要关心建设用地“放哪里”的问题，这两种关心都是必不可少的，因此，一方面城市规划不应突破土地利用总体规划的建设用地指标；另一方面在安排建设用地布局时，土地利用总体规划应以城市规划为主，同时方案编制完成后城市规划不宜单方面轻易对建设用地进行布局腾挪，以免对“两规”成果造成影响。

5.2 统计口径

“两规”还应在经济、社会、人口发展目标等统计数据保持统一口径。以人口数据统计为例，天津市土地利用总体规划（2006—2020年）与天津城市总体规划（2005—2020年）的目标年一致，“两规”需将人口数据统计数据与人口预测方法相互衔接、保持一致即可保证城市建设用地规模保持一致。人口规模预测和人口统计口径可采用国民经济与社会发展规划确定人口规模预测与人口统计口径。同时在确定人口规模时要注意两点：第一，在编制过程中，首选采用人口普查数据，其次采用统计局公布的人口数据。第二，在规划衔接过程中，相同年份的人口现状数据要统一，相同年份的人口规划数据也要统一。

参考文献

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