重塑道路交通事故社会救助基金管理模式

谢晓燕

摘要：道路交通事故社会救助基金（下称“救助基金”），是依法筹集用于垫付机动车道路交通事故受害人，人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项资金。是对机动车交强险制度的重要补充，是我国社会保障体系建设的一项重要内容，是深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民理念的具体行动。文章以H省为例，对重塑道路交通事故社会救助基金管理模式的相关内容进行了如下分析。

关键词：国家政策；必要性；救助基金；道路交通事故

一、国家和H省重塑前政策规定

道路交通事故社会救助基金（以下简称“救助基金”），是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项基金。2004年实施的《中华人民共和国道路交通安全法》首次明确设立救助基金。2006年实施的《机动车交通事故责任强制保险条例》对救助基金的来源和使用范围作了原则规定。2009年，财政部、中国保险监督管理委员会、公安部、卫生部和农业部联合发布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（第56号令，以下简称五部委第56号令），对救助基金来源、使用、追偿以及管理机构设置及职能、管理体制、资金监督等做了明确规定。

2010年，省政府办公厅印发了《H省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》确立了H省救助基金管理的基本框架。规定H省“救助基金实行分级筹集、分级管理、分工负责”的管理体制，省、市、县（市）人民政府均设立救助基金。财政部门为救助基金的主管部门，要求“各地应成立由财政、保监、公安、卫生、农机主管等部门组成的救助基金管理领导小组，负责协调、研究救助基金的运作，审定救助基金主管部门提交的重要议题和有关事项。救助基金领导小组下设办公室，办公室设在财政部门”。“省、市、县（市）应设立具有独立法人资格的救助基金管理机构，履行救助基金管理职责”。

二、重塑救助基金管理模式的必要性

（一）机构设立困难，工作推进较慢

在当前加快推进事业单位改革的背景下，增设机构、增加编制十分困难。截至2015年10月底，全省18个省辖市、158个县（市、区）仅有4个省辖市本级、7个县经编办批复设立了具有独立法人资格的救助基金管理机构。在这些已批复设立管理机构的市县中，有的机构还没有单设，人员也没有到位。机构不健全是救助基金管理工作推进缓慢的重要原因之一。

（二）专业人员不足，审核追偿困难

一是由于管理机构或目前实际承担审核工作的财政、公安等部门不具备相应的医学诊疗、法律、事故鉴定等专业知识，难以对医院抢救费用的真实性、合理性进行审核，给基金的安全运行带来道德风险；二是尚未建立由公安、法院、检察院以及保险公司等部门参加的救助基金追偿执法联动机制和追偿激励机制，缺乏具有独立法人资格的救助基金管理机构，兼职管理部门（人员）精力有限，加之追偿主要通过诉讼方式，需要法律专业人才，难以胜任诉讼追偿。截止2014年底，全省累计追偿31.2万元，仅占垫付金额的6.25%。“垫付容易追偿难”，影响基金的良性循环和持续发展。

（三）文件理解不一，运行过程失范

由于政策不够细化、缺乏相应操作规程和统一的审核标准，市县救助基金垫付不规范。一是对基金性质理解不准确，把“救命钱”理解为“维稳钱”，把“资金垫付”当成“困难补助”。大部分市县把救助基金作为扶贫资金，是“给予”不是“垫付”，主要用于受害者家庭的一次性困难补助；有的市县把救助基金作为维稳资金、息访资金使用，如某市为了息访，经市主要领导批准，给予3年前发生的交通事故受害人一次性补助30万元。某县把交通事故中垫付丧葬费用理解为职工死亡后的丧葬补助费，按最高不超过上年度当地职工月平均工资6个月的额度对交通事故中伤亡人员进行补助。据统计，全省按规定用于垫付交通事故受害人丧葬费用、抢救费用的资金仅占20.5%，一次性困难补助占支出比重达79.5%。二是垫付审核程序不规范，政策把握尺度不一，审核事项、审批要件不全。有的市县领导小组办公室设在交警部门，由其受理并负责审核垫付申请，经财政部门批准后，通过交警部门银行账户支付垫付费用，财政部门将其作为一个预算单位管理。许多市县对垫付抢救费用自行设置了最高限额，但市县之间差异很大；有的地方未按规定审查、提供相关要件，如公安机关出具的《尸体处理通知书》等；救助基金垫付审核，有的地方财政部门负责人为最终审批人，有的地方领导小组组长为最终审批人，有的审核批准时间长达几个月。

（四）筹资渠道较窄，市县基金不足

省政府文件明确救助基金的有9项来源，从市本级来看，主要是“各级政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助”、“小型客车号牌号码公开竞价所得价款”。由于财政困难，“按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予财政补助”这项政策难以落实。“小型客车号牌号码公开竞价所得价款”，由于公安部不支持小型客车号牌号码拍卖，全省又没有统一文件规范，各地做法不一，该项收入不具有可持续性。从县级来看，按照现行收入分成体制，交强险营业税和小型客车号牌号码公开竞价所得价款归属市级财政，大部分省辖市没有建立市對县的救助基金补助机制，除本级财政预算安排和省级补助外，县本级基本没有来源。资金筹集困难，直接影响和制约市县开展救助垫付工作。

三、H省救助基金管理模式重塑的主要内容

1. 调整救助基金操作方式，委托专业机构承办。把救助基金运行中适合由专业机构办理的申请受理、审核、追偿等业务，实行政府购买服务，委托专业机构承办，让专业的人做专业的事，可以有效破解我省救助基金运行中市县管理机构难以设立以及医疗、法律等专业人才不足的瓶颈制约，提高救助基金管理的专业化水平，加快推进救助基金管理工作全面开展。救助基金管理机构（财政部门）集中精力做好筹集资金、政策宣传、协调追偿、考核、监督等工作。

救助基金购买服务由省级救助基金主管部门统一组织实施，可以降低购买成本，实行全省统一操作规程、统一审核尺度、统一垫付规则、统一考核办法，有助于提高救助基金规范操作，避免地区之间救助标准的差距和矛盾。

救助基金管理实行统一政策，是《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（五部委第56号令）要求，也有利于解决目前各地存在的垫付标准不同、操作流程失范、审核尺度不一的问题，实现救助基金公平、公正救助，有利于提高救助基金运行效率和规范化水平。

2. 完善垫付资金追偿机制，保障救助基金安全稳定运行垫付资金追偿难是救助基金在管理实践中面临的主要问题之一，截至2015年6月底，H省累计垫付资金904.53万元，追回79.81万元，追偿率仅8.8%。借鉴外省经验，通过纳入信用体系、法律诉讼等措施，建立健全救助基金追偿保障机制，确保垫付资金及时回收。

3. 完善资金补助机制，确保各级救助基金“有钱救命”针对县级救助基金来源渠道较窄、资金不足的问题，进一步完善救助基金补助机制，增强救助基金统筹能力。一是省级救助基金建立与市县资金使用绩效相挂钩的资金补助机制，提高资金使用效率。二是要求建立市级救助基金对所属县（市）补助机制，确保县级救助基金“有钱救命”。

4. 完善部门协同配合机制，增强救助部门快速反应能力进一步明确各部门在救助基金资金归集、垫付申请、审核、追偿等阶段的职责，加强监督措施，确保救助反应迅速、对接顺畅、结算及时。比如，规定卫生计生部门对因抢救费用未及时支付而推诿、拖延交通事故受傷人员抢救的，按照相关规定进行处理；民政部门对出具虚假火化证明和违反规定收取殡葬费用的殡葬机构和人员，根据有关规定进行处理；对涉嫌违法犯罪的，要依法移送司法机关处理；农业机械发生交通事故需要垫付抢救费用的，由农机监理部门接案处理的，由农机监理部门负责通知救助基金管理机构等。

四、结语

综上所述，2015年11月，H省人民政府办公厅印发了《H省道路交通事故社会救助基金管理办法》，对2010年出台的救助基金管理办法进行了修订，标志着H省道路交通事故社会救助基金管理模式的重新设计。同时根据H省实际情况，借鉴融合外省经验，修订后的办法规定H省救助基金实行“统一政策、分级筹集、购买服务、分级管理、分工负责”的管理体制和运行模式。以此全面提升H省道路交通事故社会救助基金管理水平。

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