审计“免疫系统论”下地方财政专项转移支付资金绩效审计浅析

姜玲玲　张洪泽

摘 要：我国地方财政专项转移支付资金绩效审计由于存在审计立法方面尚未健全、审计模式尚不完善、审计范围较为笼统、审计标准较为模糊，以及审计问责尚难以具体到位等诸多问题，使其在完善体制、健全法制、资金合理使用及运用效果与效率方面取得积极成效的同时，仍在执行和实施过程中面临许多亟待解决的问题。针对以上问题，应进一步加强地方财政专项转移支付资金绩效审计，从而充分发挥审计的免疫系统功能。

关键词：地方财政专项转移支付资金；绩效审计；免疫系统

中图分类号：F239 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0076-02

一、我国地方财政专项转移支付资金绩效审计存在的问题

我国地方财政专项转移支付资金绩效审计在完善体制、健全法制、资金合理使用及运用效果与效率方面取得了积极的成效，但由于在审计业务披露中很少披露财政专项转移支付资金绩效审计本身存在的问题，更很少提及如何提升审计效果，导致现阶段我国地方财政专项转移支付资金绩效审计仍存在诸多亟待解决的问题[1]。

（一）审计立法尚未健全

1.财政专项转移支付制度不完善。国务院發布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》是我国目前地方财政专项转移支付的主要依据，但是由于其立法层次较低、内容相对落后、规范性不够、可操作性不强，不足以解决当前地方财政转移支付过程中遇到的各种问题，所以制定专门的转移支付立法已经迫在眉睫。

2.财政专项转移支付资金审计不全面。我国目前实施的主要是绩效审计审查，还不是真正意义上的绩效审计。

（二）审计模式尚不完善

由于各地方存在不同的特点，审计实施的认识层次和水平也大不相同，审计的目标及内容也存在不一致，这就需要探索积极合适的审计模式，明确各级审计机关的职责和分工，处理好查账和延伸审计、同级审计与上下级审计以及全面审计与专项审计的关系。

（三）审计范围较为笼统

目前，由于地方预算管理存在的缺陷，被审计单位为资料的主要提供者，审计机关无法完全掌握本地区、单位及部门专项转移支付资金的来源、结构和总量等信息，对专项转移支付资金整体执行情况缺乏了解，从而难以确定准确的审计范围。此外，由于现行审计管理体制存在的缺陷，导致上下级审计机关责权利分工有时不清晰，审计范围的界限较为笼统，使部分专项转移支付资金的使用未得到有效的监管。

（四）审计标准较为模糊

目前，作为地方财政专项转移支付资金使用和管理依据的上级政府文件，对相关专项转移支付资金的使用及管理等方面规定得较为模糊，提及使用资金的下级单位的责任明显多于自身责任。此外，由于对专项转移支付资金的预期具体目标与成果考核规定较少，给审计评价依据和标准的确定带来很大困难。

（五）审计问责不到位[2]

由于实施专项转移支付涉及多个部门和单位，各部门和单位承担的具体责任不明确，导致地方专项转移支付资金审计难以具体问责。此外，一些地方政府难以或不愿安排配套资金，也给审计问责带来很多困难。

针对目前我国地方财政专项转移支付资金审计存在的问题，加强地方财政专项转移支付资金绩效审计，发挥审计的免疫系统功能势在必行。

二、我国审计“免疫系统”功能理论

2007年刘家义审计长在全国审计工作会议上首次提出审计“免疫系统”功能重要论断，并在《中国特色社会主义审计理论研究》一书中对审计“免疫系统”功能做出了详尽的阐述，认为审计“免疫系统”具有预防、揭示和抵御三大功能，深刻的理解审计“免疫系统”功能，有利于更好地计划和实施审计工作。

（一）发挥审计“免疫系统”的预防功能，有利于预防各种内外部不利因素对国家经济的侵害

我国审计应建立健全预防机制，维持正常的社会经济秩序。针对地方财政专项转移支付过程中涉及到的项目招标、项目决策、项目管理、资金拨付和竣工验收等环节和流程中可能存在的上下级之间财政专项转移支付资金透明度不高等问题，提出预防措施，发挥其“免疫系统”功能，避免财政专项转移支付资金过程中可能存在的上下级腐败和转移资金浪费等问题。

（二）发挥审计“免疫系统”的揭露功能，促进国家民主法治建设

审计“免疫系统”的要求揭示和查处机关工作过程中的违法违规和绩效低下等问题，维护正常经济秩序，保护国家和人民的利益。审计机关应将绩效审计与地方财政专项转移支付资金审计有机融合，对转移支付部门支出的真实性、合法性、经济性、效率性、效果性、公平性及环保性进行审计，揭示地方财政专项转移支付部门可能存在的虚假支出、违规违法支出、工作效率低下、不公平支出等问题，促进其严格执行各项财经法规，提高财政专项转移支付资金的使用效率和效果。

（三）发挥审计“免疫系统”的抵御功能，维护国家经济安全健康良好运行[3]

审计要针对已经揭露的问题，提出完善体制、健全法制、强化管理、抵御风险的建议，提高经济社会运行绩效和质量。审计部门应当建议修订预算法，制定专门的转移支付法，促进和完善专项转移支付资金审计，制定专项转移支付资金审计的绩效审计指南，完善对中央与地方各级政府的问责，加大人大的监督力度，实现社会公正和谐，推动区域间的协调发展以及基本公共服务的均等化[4]。

三、审计“免疫系统”功能的实现途径

审计“免疫系统”功能的实现涉及到很多方面，根据以上分析，本文认为“免疫系统”功能的实现应注意以下几点：

（一）工作关口前移，发挥审计的风险预防功能[5]

由于传统审计只注重对被审计单位大案要案的查处，没有对被审计单位下发审计通知书之前的行动给予应有的关注，这往往导致对可能遇到的阻碍和风险考虑不够，阻碍审计后续工作运行的高效畅通，应将审计的关口前移，发挥审计“免疫系统”的风险预防功能。

1.及早发布多项文件和条例。根据免疫系统理论，国家审计要时刻检测国家经济社会中的不安定因素，对可能存在的风险因素进行分析，并将分析的信息和结果传给整个审计系统，制定系统的文件或条例，建立健全法律法规，以指导下级审计工作。针对地方财政专项转移支付过程中，可能存在的收入和配套资金到账不及时，资金支付滞拨、滞留和挪用等问题，制定相关的财经法规和政策，对审计部门和审计机关都起到预警作用。

2.积极地开展审前调查。在审计“免疫系统”论指导下，应对审前调查给予格外的关注，了解被审计单位的基本情况，收集法规、政策等相关资料，制定有针对性的具体审计方案。对以往地方转财政专项转移支付过程中的资金计划、拨付、接受和落实配套资金情况应进行具体深入的调查，发现并总结资金管理和项目建设、运行中的问题，及时规范管理、改进规划、提高资金使用效率，避免重复错误的发生。

（二）审中加大严查严处力度，发挥审计的揭露和清除修复功能

审计的“免疫系统”与传统审计相比要求充分发挥审计的揭露功能，加大严查力度，推行审计问责制。披露地方财政专项转移支付过程中存在的资金浪费、违反法纪、危害人民和国家利益的行为，并追究相关人员的经济责任和法律责任，进行严查、严处，认定存在的错报，对过失进行纠正，并进行处理处罚，实施后续审计，将审计问责制落实到实处，明确责任主体，增强问责针对性。为使被审计单位恢复至未受损前的状态，审计部门应在严处的基础上，将清除功能进一步延伸至修复功能，关注处理问题后的整改工作。

（三）工作关口后移，发挥审计的抵御功能

审计的“免疫系统”要求更早地感受到风险，更精准地发现问题，积极开展审计活动并调动各方资源和能力解决问题，抵御侵害，促进国家健全法制、改进机制、坚固防线、充分发挥审计的抵御功能[6]。

1.提升审计报告质量，充分发挥审计“免疫系统”的建设性作用。汇总各类审计报告提出加强和改进的意见和建议，提升审计成果层次，认清审计报告中审计意见和建议的重要性，推進审计由微观向宏观扩展。

2.提升审计建议水平，帮助被审计单位规范管理、健全制度、建立自律机制。首先，针对被审计单位存在的问题提出相关解决建议；其次，坚持回访制度，促进被审计单位更好地实施整改意见，建立内部控制测评制度；再次，要不断完善审计结果公告，提高公告的透明度，发挥审计的“免疫系统”功能。

3.改进审计结果运用，建立审计结果运用信息反馈制度。及时掌握地方财政专项转移支付部门相关领导的提拔任用、奖励表彰、处理处罚以及对已存在问题的整改落实情况，督促审计结果运用，制定配套法律法规，在纪检监察、干部管理、支付管理等过程中，不断完善审计结果应用的具体要求，增强审计结果运用实效，充分发挥审计“免疫系统”抵御功能。

参考文献：

[1] 徐荣华，胡琪，杨梦翎.加强财政转移资金审计探讨[J].三江论坛，2015，（5）.

[2] 亢青红.专项转移支付中存在的问题及审计应关注的重点内容[J].中国审计，2013，（5）.

[3] 刘家义.中国特色社会主义审计理论研究[M].北京：时代经济出版社，2013.

[4] 杨京钟.基于绩效审计的财政转移支付资金审计研究[J].重庆三峡学院学报，2012，（6）.

[5] 郝志远.审计发挥“免疫系统”功能的主要途径[J].会计之友，2010，（8）.

[6] 王长友.审计发挥免疫系统功能的方式研究[J].审计月刊，2010，（3）.[责任编辑 陈丽敏]