山东省耕作层土壤剥离利用情况分析与建议

陈鑫

摘 要：该文依托实际案例，总结了山东省建设占用耕地耕作层土壤剥离利用试点工作中取得的经验，针对当前面临的问题和困难，从政策、规划、资金、标准等几个方面提出了相应的对策建议，为全面推进耕作层土壤剥离利用工作提供参考。

关键词：耕作层；土壤剥离；利用；山东省

中图分类号 S159 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）13-0078-03

耕作层土壤是耕地资源最宝贵的组成部分，来之不易，形成1cm厚耕作层土壤约需200～400a，具有一定的不可再生性。耕作层土壤是耕地的精华，是粮食综合生产能力的根本保障。耕作层土壤剥离利用是将建设占用耕地项目区作为剥离区，中低产田改造、高标准农田建设、耕地开发、土地复垦等土地整治项目区作为利用区，通过工程手段对剥离区耕作层土壤进行剥离，将其覆盖到利用区，增加利用区耕作层土壤厚度、改善土体构型、提高土壤养分水平的耕地质量建设活动，对于提高补充耕地质量、保障粮食安全具有重要作用[1-2]。

对建设占用耕地实施耕作层剥离再利用，是土地管理法确定的保护耕地的一项重要措施。2014年国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）以及近两年召开的一系列会议，对全面推进耕作层剥离再利用作出了明确部署，并纳入到2015年中央一号文件，提出了严格要求。山东省按照国家有关要求，积极推进部署，据对全省17市调查，主要有淄博、枣庄、潍坊、泰安、威海、临沂等6市10余个县（市、区）开展了耕作层土壤剥离利用试点工作，工作取得了一定成效，但与此同时也发现了许多亟需解决的问题，需要统筹谋划，理顺政策，健全机制，方能有效推进。

1 基本经验

1.1 需求对应是最有效的实施条件

1.1.1 水利、交通基础设施项目 此类工程工程量巨大，需要大量土方挖掘，在此类工程实施过程中推动耕作层土壤剥离利用，既利于解决河道、水库等水利设施或交通等线性工程土方堆存问题，又有助于解决工程所在地的土地整治项目缺乏优质土源的问题。以枣庄市为例，该地土地后备资源分布区域主要为裸岩地，土层浅薄，作为占补平衡项目需要大量客土回填，近年来主要探索与水利工程相衔接，利用运河港航、水库等的开挖、清淤弃土实施回填。如台儿庄区马兰屯镇利用物流航道开挖项目，运填土18万m3填覆坑塘、沟渠，新增良田约20hm2；峄城区古邵镇闫庄土地整理项目，利用运河清淤弃土15万m3，新增耕地6.93hm2；山亭区冯卯镇陈山村土地整理项目，利用岩马水库除险加固工程实施清淤回填，增加有效耕地面积等。2008年京沪高铁建设过程中，山东省内沿线统一组织探索实施了耕作层剥离用于临时用地复垦工作。具体做法如下：先由施工单位缴纳复垦保证金，施工过程中施工单位对涉及的土地进行了30cm耕作层剥离，集中存放到附近，建设活动结束后，对临时用地进行复垦，将原来剥离存放的耕作层熟土重新恢复到土壤表层。土地复垦完成后，请当地村委参与验收，合格的返还复垦保证金。如泰安岱岳区、高新区、宁阳县涉及到站场、预制场等临时用地64hm2，全部实施了耕作层剥离复垦回填，取得了良好的社会效益。

1.1.2 增减挂钩项目 建新区和拆旧区对土壤剥离利用的需求对应是增减挂钩项目中推动此项工作最有效的实施条件。荣成市主要是对增减挂钩项目安置区进行表土剥离。2009年石岛赤山集团在对河东原家等4个村增减挂钩项目区的原村庄进行拆旧复垦时，将办理国有土地使用权手续范围内耕地的耕作层土壤在建设施工前进行剥离，利用剥离的耕作层土壤对拆旧区土地进行复垦。2011年，俚岛镇泊西崖等3个村增减挂钩项目区对原村庄进行拆旧复垦时，该镇要求在工业园区内的建设项目施工前将耕作层土壤进行剥离，利用剥离的耕作层土壤对拆旧区土地进行复垦。

1.2 激励政策是必要的政策措施 淄博文昌湖区制定有关实施办法，激发建设单位落实耕地耕作层剥离利用的积极性：建设单位应先提交表土剥离方案，并交纳15万元/hm2的保证金；政府指定并落实统一储存地后，建设单位根据土地质量剥离30～50cm表土，并运送到指定地点；验收合格后，表土剥离保证金退还建设单位，并由管委会给予4 500元/hm2的奖励。为确保这项工作实施，由镇政府成立专门机构负责，国土资源部门负责管理和监督工作，区财政局设立专项资金。

1.3 强化组织领导是必须的制度保障 潍坊市国土资源局积极探索学习，推动耕作层剥离再利用工作。2014年5月正式将坊子区列为试点，研究制定了《坊子区耕作层剥离再利用实施细则》，对组织领导、实施范围、职责分工、项目实施程序、堆场的设置与管理、资金管理与运用等作出了规定要求。2007年以来，威海市文登区试点开展了建设占用耕地耕作层剥离和再利用工作，取得一定成绩，并且制定了《关于建设用地耕作层土壤剥离利用加强土地开发复垦整理的实施意见》，明确各镇、街道办在建设用地项目开工前，根据该宗地的质量情况，制定耕作层土壤剥离和再利用方案。区国土资源局会同财政部门进行实地评估，批准实施方案，明确耕作层土壤剥离的厚度、面积和耕作层土壤再利用项目，并签订协议书。各镇、街道办按照就近、方便、经济的原则，安排优质耕作层土壤用于辖区内土地开发整理、农村集体建设用地复垦或矿山治理项目。辖区内暂无项目的，集中堆放到指定地点，统一储存，统一调运使用。工程完毕后，国土资源部门组织农业、水利、财政、统计等有关部门进行验收。

1.4 科学统筹，解决剥离再利用存在的空间和时间差异 合理安排使用计划，对于剥离出来的耕作层土壤，最好的处理办法就是“即剥即用”，尽量做到“剥—运—覆”同步实施，减少中转、存储环节，降低成本。淄博市文昌湖区申报实施了土地综合整治项目，建设区和复垦整理区同时进行，将建设项目占用的耕地表面的耕作层实施剥离，在复垦整理区附近设立存储区，按照整理进度，将耕作层覆盖到新增加的耕地上面，保持了土壤肥力，保证了新造耕地的最大生态和经济效益。同时，由于解决了新复垦土地的客土问题，地可节约资金约3万元/hm2。通过耕作层剥离再利用措施，能解决熟土层浪费和占补平衡项目新增耕地的耕作层土壤质量难以保证的矛盾，有效地调配了土壤资源。

2 存在的困难和问题

根据各地的试验探索，全面开展耕作层剥离再利用主要存在以下几个方面的难题：

2.1 对建设单位监管要求方面 一是资金成本难。耕作层土壤剥离再利用，要经过剥离、储存、运输、覆盖等多道工序，投入资金成本高，而开展工作所需的资金来源和投入标准尚不明确。据沂水县试验测算，储存地点一般选址在距离城区10km以外，如运送至15km外造地项目区再利用，剥离和搬运成本增加约12万元/hm2，企业和地方政府一般没有资金预算支持。二是工程逆向需求难。绝大多数建设工程需要土方回填，剥离运出土方，再购买运填土方，经济利益与工程量的双重作用，使推行的压力加大。

2.2 国土资源部门管理方面 一是安排利用难。由于各地耕地后备资源越来越少且分布不均衡，建设项目与土地整治项目常常在行政区域地点、时间节点上难一致，致使剥土难以及时有效地利用。二是储存保护难。土壤剥离后需要运输、存放，现实中堆放场地选址困难，同时堆放土壤水分养分保持、防风防窃等也需要技术和资金的支持。

2.3 现行政策管理机制执行方面 一是虽然法律规定县级以上人民政府可以要求建设单位剥离耕作层再利用，而实际工作中缺乏强制性和具体措施，同时地方层面普遍也没有形成完备的实施方案和意见，缺乏耕作层剥离技术标准及规范，导致工作难以全面推开。二是由于国家耕地占补平衡政策要求“先补后占”，使建设项目特别是重大工程项目耕作层剥离不能与土地复垦整治项目有效挂钩，增加了管理成本并减少实施动力。

3 对策建议

通过总结试点工作中的经验，分析面临的问题，针对推进建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作提出以下几点建议[3-6]：

3.1 坚持政府主导，统筹推进 耕地耕作层土壤剥离利用是耕地保护工作的一项重要任务。按照法律和政策要求，各级政府和国土资源部门应将这项工作作为重点，纳入重要议事议程，加强领导。政府统一部署、统一规划、统一推进，国土、财政、农业、水利、住建等相关部门密切配合。省政府将耕作层土壤剥离利用纳入市、县人民政府耕地保护责任目标考核内容，层层签订责任目标，落实责任，强化市、县政府的主导作用。

3.2 科学规划，优化安排 搞好耕作层土壤剥离利用规划与土地利用总体规划、土地整治规划、高标准农田建设规划、城市建设规划和村镇建设规划等之间的衔接，使土壤剥离和利用时间、空间对接，同步实施，剥离和利用土方量达到平衡，优化运输距离，降低剥离利用成本。项目立项时选择取土区和覆土区运距较近的，尽量避免耕作土层的周转存储，以防雨季经冲刷水土养分流失及土壤存储增加项目成本。

3.3 采取针对性激励与约束措施，激发责任主体内生动力 对建设占用耕地耕作层土壤剥离利用得好的地方，可运用建设用地计划指标、城乡建设用地增减挂钩周转指标等予以奖励；科学筹划建设占用耕地耕作层剥离，对实施耕作层剥离的建设单位，探索实施“边占边补”或者降低耕地开垦费收缴标准等激励措施，试点先行，逐步推开。对落实耕地耕作层剥离利用制度不好的建设单位，应由国土资源部门会同农业、财政等部门收缴耕地耕作层剥离、运输、存放等费用，代其组织实施耕地耕作层剥离工作。

3.4 切实解决资金来源问题 按照“谁用地、谁剥离、鼓励利用”的原则，将耕作层剥离、存储管理所发生的费用纳入到项目开发成本，将耕作层土壤剥离利用资金纳入开垦费列支范围，确保投入需要。同时耕作层土壤是一种珍贵的自然资源，具有市场潜力。积极推进耕作层土壤收储交易市场项目建设，以之为平台，还原耕作土壤资源的商品属性和真正价值，通过市场进行储存、流通、交易，保证其市场价值的实现和提升，调动社会资本参与的积极性[7]。鼓励社会资本结合农业综合开发经营参与剥离利用工作，允许有偿使用耕作层土壤用于农业项目建设或城市绿化工程；积极引导农民参与剥离利用工作，要充分尊重民意，调动群众，鼓励农民投工投劳。

3.5 建立健全技术标准 应建立耕作层土壤剥离利用技术标准，为开展耕作层土壤剥离利用工作提供技术支撑，有效地保护和利用耕作层土壤资源。耕作层剥离再利用主要包括调查、评价、规划设计、剥离、运输、存储和覆土七个技术环节，每个环节环环相扣，需要结合工程特性，分析确定各个环节的工作内容和技术要求。

参考文献

[1]国土资源部土地整治中心.中国土地整治发展研究报告NO.2[M].北京：社会科学文献出版社，342-348.

[2]沈志勤，严庆良，何佑勇.对全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用的思考[J].国土资源情报，2015（4）：36-40.

[3]蔡洁.耕作层土壤剥离再利用的若干问题探讨[J].浙江国土资源，2008（3）：42-43.

[4]程从坤.耕作层土壤剥离再利用模式研究——以安徽省为例[J].安徽农业科学，2014，42（23）：8017-8019.

[5]刘新卫.国内耕作层土壤剥离再利用研究与实践进展[J].贵州农业科学，2016，44（2）：172-176.

[6]卞凤鸣，胡海峰.浅议表土剥离实践中的问题与对策——以吉林省为例[J].中国土地，2015（12）：41-42.

[7]程棋奎.宁国：耕作层剥离引入市场主体[J].中国土地，2015（9）：49-50.