关于当代南疆农村基层组织互动关系的调研报告

高樱平　张小楠　吐尔德古力·巴扎尔艾力

摘 要：南疆农村基层组织作为党和政府在农村的“最前线”，不仅肩负着带领农民群众发展经济、推进社会主义新农村建设的重任，同时也承担着维护基层稳定的历史使命。通过对南疆阿克苏地区农村的调研，发现南疆农村基层组织互动中存在的部分问题，对基层政权建设存在的问题进行分析并提出政策建议。

关键词：南疆；农村基层组织；互动；宗教事务管理

中图分类号：F325 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0029-04

一、南疆农村基本情况

新疆地处我国西北边陲，是我国陆地面积最大的省级行政区。疆内由北向南分别被阿尔泰山、天山、昆仑山系天然划分为南、北两片区域，天山以南，昆仑山系以北则称之为南疆。南疆自然气候干旱多风、早晚温度波动幅度大，大面积盐碱土质，寸草不生，沙尘、冰雹、洪水等恶劣的自然条件使得南疆农村发展缓慢，农民生活艰苦。

随着市场经济的发展，南疆农村也处在转型期。一方面，经济发展了，村民的生活水平较之以前有所提高，村民也开始接触互联网，用网络去看世界；另一方面，横向比较发现，新疆较之疆外发展速度慢，而南疆农村较之北疆又落后一些。总体来说，南疆农村在经济发展方面还是处于非常落后的位置，农民生活水平还有待提高。

南疆农村有着独特的人文环境。民族主要以维吾尔族为主，主要集中居住在喀什地区、和田地区、阿克苏地区。在本次调查的3个村中，97%的村民为维吾尔族，汉族村民仅有1名。并且南疆农村受教育水平整体偏低，据问卷统计，80%的被调查村民为无文化、小学、初中文化水平，村干部中也有27%为小学、初中文化水平，6名被调查的宗教人士中，有4名为小学文化水平。在南疆农村基本全民信仰伊斯兰教，每村至少设有一个清真寺，每个清真寺有一位阿訇和几位助手，阿訇主持寺里的宗教事务，还要帮助村民主持婚丧嫁娶等仪式、调解村民纠纷、矛盾、解释宗教信仰方面的疑惑等。南疆农村接壤多个国家，受其历史、外来文化影响较多，形成了多元文化的复杂环境，一方面，这样的人文环境有利于新疆的对外开放；另一方面，这样复杂、多元的人文环境也加大了基层组织的管理难度。

在基层组织部署方面，中央以及自治区党委高度重视南疆地区基层组织建设工作。截至2010 年底，全区共有乡镇801个，基层党组织60 902 个，其中农村8 556 个。到2013年底，其中南疆“四地州”共有乡镇360个，乡村户数1 548 399户，村委会5 041个。基层组织在促进社会和谐、增进民族团结、维护社会稳定、带领村民进步的责任深入落实，党组织的战斗堡垒作用、党员的先锋模范作用和基层干部的骨干带头作用充分发挥，为推进新疆跨越式发展和长治久安奠定了坚实的组织基础，提供了强大的政治保障。

二、当前南疆农村基层组织互动关系面临的问题

（一）缺乏与村民的互动，工作开展难

在194份有效村民调查问卷中，有45.36%的村民认为村干部办事不公正、不公开；有44.85%的村民同时认为村干部工作方法简单粗暴；还有21.13%的村民认为村干部缺乏进取精神和工作能力，不能更好地带动乡村发展。在访问过程中村民也反映，与村干部互动较少，每周的村组织大会也是“走过场”多于“做实事”，村干部在日常生活中与村民沟通少，村民对村干部的了解不足，旧的“官场思想”仍然存在，以至于在村民心中产生距离感，难以信任。这一系列问题的存在，导致村民对村干部的信任度有所下降，在问卷调查中发现，有52.06%的村民对村组织是“比较信任”和“一般信任”，有5.16%的村民甚至表示“不太信任”或者“不信任”村组织，基层组织未按“民主管理、民主决策、民主监督”的原则开展工作。

（二）基层组织队伍中缺少有带头能力的人

一直以来，南疆农村经济发展较差，再加之农村税费改革后，村级正常开支直接受到影响，导致农村基层组织不能发挥其正常的职能作用，更难以满足农村居民日益增长的物质、精神需求。通过对村干部的问卷调查与访问发現，南疆基层组织干部受教育程度偏低，工作能力有限，接受新事物、新思想、新技术的时间周期较长，难以及时传递信息给村民；基层组织干部缺少农业技术、生产、市场经济、政治思想等方面有突出能力的人，人才缺乏多元化、模范性，起不到带头作用；党员吸收面窄，忽视了许多农村优秀社会力量作为储备干部的机会等。访问中，村民普遍反映，村干部未能较好地发挥基层组织干部为核心，带领村民发展经济、建设农村的积极作用。

（三）农村基础条件差，基层组织自身建设有难度

首先，由于南疆经济发展较慢，青壮年多数选择外出务工等，所以农村的老龄化问题也带到了基层组织建设中，调查问卷显示，村干部中年龄在31～45岁的有56.52%，46～60岁有39.13%。多数村干部文化水平也较低，普遍为初、高中学历，缺乏突出的专业技术等，基层组织结构有待优化。其次，在南疆农村的村民受多民族、多文化、外来思想以及宗教等多重影响，在思想政治方面还存在许多问题（如“双重信仰”等），还需要长久的学习与提高，这就加大了基层组织建设的难度。作为联系群众最紧密的农村基层组织，基层工作者难以纳入全面优秀的本村人才，在开展日常工作的时候形成了一定的困难。最后，南疆农村基层组织阵地建设的不足。由于缺少资金和项目的支持，多数南疆农村基层组织阵地较为简陋，难以达标，或是年久失修又无力重建，有的甚至没有活动场所。还存在有“重建设，轻管理”的现象，仅满足于“硬件”，却忽视了基层阵地的效用发挥，没能购置配套设备或是设备陈旧，很难发挥其作用，综合利用率得不到保障，不能完全适应村级活动场所服务需要。

（四）基层组织对宗教事务管理不深不细，浮于表面

南疆少数民族众多，基本全民信仰伊斯兰教，在悠久的历史发展历程中，伊斯兰教已经融入到南疆各族人民的生活中。在调查过程中，村干部、党员村民概不信仰宗教，不参加宗教活动，除此之外的村民宗教信仰自由。在调查过程中，村民反映清真寺的阿訇平时主要就是为村民主持婚丧嫁娶等仪式、主持做礼拜、讲经解答宗教问题，并没有起到什么特殊的作用。但近几年，国外恐怖组织、极端分子，打着宗教的旗号进入南疆农村，欺骗、利用善良的村民去达到其政治目的，扰乱我国边疆安定。而南疆农村基层组织作为第一道关卡，对宗教事务的管理却不够深入、细致，仅仅只是对讲经内容、教职人员的任职、宗教场所的设立等表层问题进行条条框框的管理。在问卷调查中，有44.33%的村民认为极端宗教思想是影响农村社会风气最突出的问题之一；有18.04%的村民认为村庄急需加强宗教事务管理；甚至更有5.15%的村民在问卷中反映村干部对非法宗教活动不闻、不问、不管，以免惹祸上身。

三、对策建议

（一）规范村干部的产生、任命，完善农村自治的各项规章制度

要加强建设农村基层组织，必须从村干部人选入手。严格遵守《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国人民共和国村民委员会选举法》等法律规章的要求依法选举是一般农村干部的产生途径，而对于人才缺乏的南疆，需要采取选举制与任命、推荐等方式相结合。争取建设一支赋有强战斗力的基层班子，尤其强调对支部书记的选举与产生要严上加严，优中选优。支部作为带动全村的“动力源头”有着重要的领头作用，支部富了村也就富了。而支部书记更是支部里的“一把手”“领头羊”，是大家的榜样与参照。农村工作烦琐复杂，全部都汇集到党支部和村委会来解决、落实，而村委会和村党员的模范带头作用能否得以充分发挥，支部书记的作用至关重要。在“选人”的过程中，要以“解放思想，更新观念，有强领导力、组织能力，有强影响力、号召力”为标准，规范产生村支部书记；然后同标准选配村组干部；吸收纳入同样优秀的农民同志加入党组织，培养有模范作用的农村党员队伍；选人的面不能局限，广纳乡村各界精英人士加入农村基层组织中，他们可以是致富能手，亦能是有知识、有技术的人，也可以是有能力的党员同志，还可以是外出打工、经营的农民或者大中专毕业生。不断补充新鲜血液，让新的解放思想植入农村党组织队伍中，把农村各界精英作为储备干部进行培养，农村基层组织才能够得以建设。

对目前农村基层组织存在的问题，首先，加强农民监督作用，形成真正以村民自治为核心的村务公开、村规民约、社会治安等一系列详细制度。在村务公开方面尤其要重视财务公开，加强乡镇政府、村民对基层组织财政收支的监督，而村支书的财政收支则需在基层组织干部和村民中成立监督小组，对其财务进行监管、公开。进一步将村务公开落到实处，杜绝走马观花、流于形式的敷衍行为。其次，建立“两委”班子合作制度。对涉及村庄利益和长远影响村民切身利益的问题，可以由村委会（或村党支部）先提出解决方案，再交由村党支部（村委会）进行审核，最后再交“两委”合作小组共同讨论修正，最后决定的方案在村民群众中流散、公布，广泛吸纳群众意见，最后再对方案进行修改、实施。最后，对农村基层组织干部应设立考评机制、激励约束机制。以每月、每季度为周期，将干部互评制度与村民评述制度相结合，建立奖惩措施；在条件允许的情况下，提高村干部待遇或养老问题，让村干部从经济上得到实质的好处；建立明确的奖惩工作责任制，激发其工作积极性，进一步强化基层组织的工作能力。将基层组织班子建设成为真正全心全意为人民服务，认真贯彻党的路线方针，自觉实践“三个代表”重要重要思想，廉洁奉公，带领群众共同致富的优秀领导集体。定期开展多样的村民与村干部的互动活动，让村民直接并真实地了解到基层组织的构成及工作开展等，拉近村民与基层组织干部间的距离。

（二）提高南疆农村人口整体素质，增强农民“自主”意识

农民是农村的主体，是建设农村的主力军，所以培养新型农民建设新型农村成为南疆农村建设的首要内容。以自治、自主为中心，扫除文盲，培养有文化的新型农民，重視农民的学校教育与家庭教育，加强农民及其子女的受教育程度，提高他们的接受、理解能力，在思想上规范、提升自己；培养懂技术的新型农民，对有养殖、种植的农民，定期开展农业知识小课堂，传授最新、最实用的农业技术，提高农民收入量，在劳动中管理自己；培养会经营的新型农民，因地制宜地发展南疆特色产业化农副产品，打造南疆农村特有品牌，为地区带来辐射效应，从经济上改善农民生活的现状。培养懂法、守法的新型农民，定期以多种形式开展法律法规的宣传培训，加强村民的法制意识，加强对“民主”“村民自治”“自主”意识的认识。

农村基层组织的村干部们作为“领头人”，理应在村民之前便作为骨干培训，加强干部培养，应提前以各种形式加强对法律法规、市场经济知识、农业技术知识的培训，不断提高村干部调整经济结构、发展农村经济的能力，率先转型成为一支新型农村干部领导班子。再去让这些骨干按照以上的要求，培训、影响更多的村民同志，共同建设、发展南疆新农村。

（三）加快新农村建设，发展农村经济

在基层组织工作中，加强农村经济建设一直是工作的重点。发展壮大农村合作社，在养殖、种植等农业方面以精英领头、村民“入股”成立农村合作社，抓好农村产业结构调整带领农村经济稳步发展。目前在南疆建设新农村是带着村民走向美好生活的最佳路径，发展南疆特色产业化农产品，打造南疆农村特有品牌，为地区带来辐射效应，从经济上改善农民生活的现状。打造农村合作社，将生产资料投入集体所有，选派有生产技术的精英带领农民进行集体劳动，各尽其能，减少农民单独生产没有技术而导致的产量低、消耗大等问题，提高农村生产量、成功率，促进农村经济发展。基层组织需要充分了解市场行情、传统习惯来规划调整，降低成本，提高收益。南疆生态条件恶劣，却盛产核桃、枣、苹果、香梨等农产品，而普通的农产品销售并不能带来可观的利益，但一旦农副产品产业化，单一的农产品成为多种多样的农副产品，甚至可以充分利用农产品达到不浪费的状态，这为南疆村民带来的经济利益将是可观。南疆特有的地理位置与风土民情，是发展建设特色旅游的好地方。选取发展民俗村，在原有的乡村风格、房屋、绿化的基础上，设立旅游景区，突出民族特色吸引各地投资与城市游客。加强村民与外界的沟通，使得农业生产不再是农民的单一收入。而在这个过程中，又需要基层组织干部一方面要去努力获得市、乡镇的大力支持，为农村发展创造良好条件，争取优惠政策；另一方面要激励党员干部、村中能人带头兴办经济实体、创业，促进经济发展，同时吸纳本村劳动力，建设农副产品加工厂、销售中心等，解决部分农村人员的工作问题，不用再外出务工顾不上家中的老人和小孩，增加农村集体收入。

（四）发挥农村党员的先锋作用

农村基层组织班子是农村的领头队伍，而村党支部的党员同志们更是农村基层组织建设的重要组成部分。农村党员作为党在农村的最基层，是本村各组织、工作的核心，是团结带领广大群众建设中国特色社会主义新农村的战斗第一线，只有农村党员同志真正发挥出先锋作用，才能筑成党在农村坚固的堡垒。在建设新农村的过程中，要加强对党员同志的教育、管理工作，培养出一批高素质的、有模范作用的农民党员队伍，帮助带领群众共同发展，勤劳致富。在党支部中要养成出“人人争做先锋”的风气，让党员同志知其荣誉。在生产发展中，党员同志应当以科学的生产发展为主，以集体经济发展为重，带头致富，敢于创新；在生活作风上，党员同志应当弘扬中华美德，爱家，爱中华民族，爱祖国；在乡风村容建设中，要带头树立农村文明先锋形象，崇尚民主，履行义务、解决纠纷，维护农村稳定。另一方面，党员同志还需要多关注农村群众的文化生活问题。建立“乡村书屋”，村民可以随时借阅、订购书籍、杂志，获取最新的知识、技术、信息，并在读书会等活动中积极与他人交流，让村民在务农之余丰富自己的内心世界；党员带头成立“村文化艺术队”开展表演、学习活动，为能歌善舞、热爱艺术的村民搭建一个学习的平台、展示的舞台。

（五）加强宗教事务的管理

首先，必须加强教职人员队伍建设。在南疆宗教环境中，往往存在教职人员对宗教内容不正确的理解和传播及信教群众不健康的宗教期待。出现这种情况的原因主要是教职人员自身素质有限，对经文的理解出现错误，又将错误的理解传达给信众。为杜绝此类现象，就要提升教职人员的文化水平与自身素养，正确理解《古兰经》等宗教读物的本质内涵，让宗教与社会相适应，与社会主义相适应，避免信众曲解教义受不法分子利用。在教职人员的任职过程中，基层组织也要严把关，对阿訇等宗教人员的任职进行监督管理，任职人员能正确认识熟悉教法、教义，品德兼优，加强其对国家、民族、政治认识的考核，必须持证上岗，任何组织和个人不得擅自委派或指定宗教职业人士。任何宗教人士不允许私自开办经文学校、经文班，培养宗教学徒应由自治区爱国宗教组织统一安排与组织。

其次，必须加强对讲经内容的管理。普通信众由于不懂阿拉伯语，对《古兰经》的理解都是通过去清真寺听阿訇讲经而了解到的，很多时候，信众会通过发音诵读一段经书内容，但其实并不明白其中的意思，所以教职人员的讲经内容是十分具有影响力的。基层组织在讲经内容上的管理应分为三个部分：讲经前，需要将讲经内容加以检查，讲经内容必须推崇社会主义发展，对正确的教义、引人向善的讲经内容基层组织不做干涉；对涉及政治、国家、民族分裂等非法内容的讲经，必须对相关人员做出严肃处理，依法调查。讲经时，需要有懂维语的村干部在旁督促，以免现场传递不良信息。讲经结束后，村干部对个别普通信众进行访问，了解讲经接受情况，对教职人员做出考核。

再次，必须加强对宗教活动场所的管理。宗教活动场所的设立应严格遵守《宗教活动场所管理条例》《新疆维吾尔自治区宗教活动场所管理暂行规则》，制定相应的管理制度。在宗教场所进行的宗教活动应当遵守法律、法规，防止任何人利用宗教场所进行破坏国家统一、民族团结、社会公安、损害公民身体健康和妨碍国家教育制度的活动。对宗教场所进行社会服务、公益事业活动，需向村基层组织提前申请，审批合格后方可举办，并且宗教场所的一切宗教活动均不受外国宗教势力的支配。宗教场所的所有经济收入与支出也应定期公开，接受基层组织与群众的监督，防止贪污、挪用、私分的情况。

四、结束语

本次调查直接进入南疆农村，了解到基层组织建设、村民现状、宗教发展的最新状况，获取了一手资料。在本次调查过程中，由于语言不通等原因，未能过多地与村干部、村民直接进行交流沟通，深为遗憾。在维语问卷的翻译过程中也出现了一些问题，导致一道题目无效，同时未考虑到村民文化水平有限，有的问题设置得过于复杂，需要有专人翻译讲解才能够填写，增添了許多麻烦。诸多问题还有待改正。

参考文献：

[1] 郑杭生.社会学概论新修：第3版[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[2] 自治区党委组织部.“十一五”期间自治区党的基层组织建设工作回顾[EB/OL].天山网新闻中心，2011.

[3] 新疆维吾尔自治区统计局.新疆统计年鉴（2014）[K].北京：中国统计出版社，2014.

[4] 郭浣鑫.新时期以来新疆维吾尔自治区党的基层组织建设研究[M].广州：世界图书出版广东有限公司，2012.

[责任编辑 吴高君]