新型城镇化背景下的乡村治理实践

胡玲玲

摘 要：新型城镇化对乡村治理来说是一把双刃剑，在推动农业现代化、农业人口市民化、相对提升农村公共服务水平的同时，也给乡村治理带来了诸多挑战，如乡村治理主体缺位、乡村治理结构失衡、乡村公共管理困境等。在新型城镇化背景下，张家港永联村把握机遇，迎接挑战，探索形成了“共融分治，五位一体”相对完善的乡村治理格局。

关键词：新型城镇化；机遇；挑战；永联村；治理

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0022-02

我国是传统的农业大国，农业人口占全部总人口的70%左右，农业是我国国民经济的基础，乡村的有效治理历来都是国家公权力涉及的重要领域。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。2016年中央一号文件明确提出新型城镇化加快推进，为以工促农、以城带乡带来持续牵引力。为此，对乡村治理的实践探索需要在新型城镇化背景下展开。

一、新型城镇背景下乡村治理的机遇

（一）新型城镇化推进农业现代化，利于农村经济的发展

2016年中央一号文件指出，当前我国农业农村发展环境发生了重大的变化，新型城镇化的加快推进，为以工促农、以城带乡带来了持续的牵引力。新型城镇化推进了农业的现代化，有利于农业生产技术水平的提高，利于农业质量和竞争力的增强，对于农村经济的发展产生了积极的效应。

（二）新型城镇化促使农业人口市民化，有效缓解日益尖锐的人地矛盾

法国社会学家孟德拉斯在其经典著作《农民的终结》一书中指出，“10—20亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题。”[1]我国是传统的农业大国，农业人口占全部人口的70%左右，而我国的农业用地占全国土地总面积的比率不足59%，人均耕地面积偏少，这就导致我国农村人地矛盾突出。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》报告明确指出，要逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市的落户条件，有利于农业人口市民化。农业人口减少，人地矛盾得到了缓和，农民的耕地资源相对增加，有利于农民收入的提高。农民有了收入的基础，对乡村的稳定发挥了积极作用。

（三）新型城镇化统筹城乡发展，利于农村社会公共服务水平的提升

新型城镇化在发展理念上有所创新，强调“人的无差别的发展”，注重城乡的统筹发展。新型城镇化必将为乡村的发展提供持续的牵引力，推动工业反哺农业，城市支持农村，促进城乡基本公共服务的均等化。

二、新型城镇化背景下乡村治理的挑战

（一）新型城镇化使得乡村治理主体缺位

目前，大多数学者认为，我国的乡村治理主体已经呈现多元化的态势。唐绍洪、刘屹认为，我国乡村治理应该是“多元主体治理”的科学模式。一是乡镇政府不再是唯一的治理主体和权力中心；二是村民组织和村民代表等可以作为独立的主体；三是乡村精英发挥自己的力量积极参与乡村治理[2]。随着新型城镇化的推进，农民从自由流动向迁徙转变，部分农民变成居民，定居在城镇，乡村留下的精英相对偏少，乡村治理主体缺失。

（二）新型城镇化使得乡村治理结构失衡

乡村治理的实质就是村委会等农村公共权威机构对农村内部公共事务的协调与管理，以维护农村公共利益的过程。张晓山认为，鄉村治理结构的走向应最终在农村形成这样一种局面：即自治程度较高的基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的、非政府组织并存；正规组织与非正规组织的发展并存；经济实体型组织与社团型组织的发展并存；单一功能与多功能性组织的发展并存[3]。新型城镇化推进，乡村精英流失，乡村自治组织的能力下降，乡村治理结构失衡。

（三）新型城镇化给乡村公共管理与服务带来挑战

新型城镇化推动乡村经济发展的同时，给乡村的公共管理和服务带来了挑战。政府是拥有公权力的唯一合法主体，因而公共秩序的维持和公共资源的供给应该是政府。在农村地区，我国实行的是“乡政村治”，国家的公权力只延伸到乡镇一级，而村实行的自治，即村内公共事务由村内自行解决。随着新型城镇建设的推进，有些村庄已然成为了“村中城”，在这些村庄范围内的一些公共事务是村庄自治组织无权管理和无力服务的，这就会产生公共服务供给和需求之间的矛盾，给乡村治理带来了挑战。

三、新型城镇化背景下实现乡村善治的实践探索

（一）共建共享：成立村经济合作社，发展和维护农民的经济利益

随着城镇化建设的推进，一些乡村抓住城镇化带来的机遇，发展乡镇企业，乡村的经济得到了极大的发展。蛋糕大了，便面临着如何分配的问题。永联村成立村经济合作社来维护农民的经济利益。永联村的经济合作社是在农村双层经营体制下，由永联村集体经济组织成员以集体土地、集体资产、集体资本为纽带组成的经济联合体，坚持集体所有、合作经营、民主管理、成果共享的原则，承担集体资源的开发与利用、资产的经营和管理、生产发展与服务、财务管理与分配等职责，实行自主经营、独立核算。其主要目的是发展集体经济，维护社员的经济利益，使永联村集体土地和集体资产的效益最大化，让社员共享经济的发展成果。

（二）共融分治：理顺乡村治理结构，政府、村经济合作社、企业、社区、组织“五个轮子”一起转

所谓的乡村治理结构，是指各治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系[4]。乡村治理主体已有多元化的态势，治理是各种主体之间建立良性的合作性的治理，它不再是单一的政府社会管理主体，而是各种社会组织、私人机构以及个体参与的公共事务管理活动。如何理顺和平衡乡村治理结构，张家港永联村结合自身的乡情和新型城镇化的背景，创造出“五位一体”的治理格局。“五位”治理主体包括南丰镇社会管理服务中心永联分中心、永合社区、村经济合作社、永钢集团、社会组织。

南丰镇社会管理中心永联分中心隶属于南丰镇政府，承担永联村的公共管理和公共服务形成了“镇归镇、村归村”的治理格局。永联小镇建成之后，镇域范围内人员结构变得复杂，给乡村的社会管理和公共服务带来了难题。鉴于永联小镇就是一个纯粹的城镇化社区，与城市社区本质上一样的，在社会管理上也是朝着社区的建设和管理方向发展。为此，于2011年4月成立了永合社区，承担计划生育、民事调解等社会管理职能。这有效破解了管理外地人口的瓶颈，同时也保障和维护了居民的合法权益。永合社区成立之后，永联村委会职能变得单一，主要是经济管理。为了更好地维护和发展社员的经济利益，2012年3月，永联村借鉴发达国家乡村治理模式、尊重现代企业制度、坚持社会主义本质原则，在“共建共享”的基础上修订了《永联村经济合作社章程》，对社员资格确认、社员代表选举、经济合作社组织架构等做出明确的规定。自此，永联村完成了由村委会治理模式向村经济合作社治理模式的转变。永钢集团是永联村的民营企业，所采用的是现代企业管理制度，独立运营，自负盈亏。永联村和永钢集团是合作的关系，两者相互支持与合作，他们的资产各有一本账，产权十分清晰。因此，在永联村真正做到“村归村、厂归厂”，“资产归资产、管理归管理”。此外，为了更好地承接政府职能，增强社会自治，永联村积极发展群众性、社会性、公益性、服务性社会组织。

这五个治理主体相互独立又相互联系，为了避免五大治理主体的各行其是，加强相互之间的利益协调和工作联动，2015年永联村将“五位一体，共融分治”的治理格局具体化为“党建引领，五位一体，区域协同，依法办事”的工作机制，并于2015年8月成立了永联社会文明建设联合会，这将会为推进永联的社会文明建设发挥积极的作用。

（三）文明乡风：打造乡村共同体，多层次主体贡献治理的第三方力量

随着城镇化建设，农民的流动规模极其巨大，各种复杂的力量和意识形态通过各种途径渗透到农村，乡村会产生各种难以预料到的问题，会遇到各种不期而至的风险，因此必须建立一个灵活且具有强大能力的组织体系来应对城镇化进程中可能遇到的各种问题、风险以及危机[5]。永联村在文明乡风建设时联合五大治理主体，打造社区文化空间，推广社区文化活动。目前，永联小镇范围内已经形成了永钢集团、永联村经济合作社、南丰镇社会管理中心永联分中心、永合社区以及社会组织联合共建的主体框架，社会组织等治理主体在文化空间的改造以及文化活动的推广贡献了巨大的力量。

（四）公共管理和服务均等化：成立镇社会管理服务中心永联分中心

政府是拥有公权力的唯一合法主体，因此公共秩序的维持和公共资源的供给主体应该是政府。在农村地区，我国实行的是“乡政村治”，国家的公权力只延伸到乡镇一级，村则自治即村内的公共事务由村自行解决。随着城镇化建设，在永联区域范围内产生的诸多公共事务是永联村自治组织是无权管理、无力服务的，村民自治制度发挥管理和服务的效用是明显受限的。在农村工业化和城镇化进程中，如何解决这类社会治理的问题。南丰镇政府和永联村多次磋商、实践与探索，最终探索出成立镇社会管理中心永联分中心。该中心成立一个综治平台——永联谁事务管理服务协调小组，小组由公安、交通、城管、卫生、工商、消防等执法机构和人员组成，承接乡镇政府延伸至村内的公共管理和公共服务，乡镇政府与永联村组织合作，使得永联村公共秩序得到稳定，公共管理和公共服务均等化。

新型城镇化背景下，乡村治理遇到各种困境，各地也在积极探索如何走出乡村治理的困境。张家港永联村，内生工业化、城镇化的“村中城”积极探索乡村治理的出路，逐步形成相对稳定的“共融分治，五位一体”的乡村治理格局，为我国乡村治理提供了一个很好的范本。

参考文献：

[1] 孟德拉斯.农民的终结[M].李培林，译.北京：中国社会科学出版社，1991：1-6.

[2] 唐绍洪，刘屹.多元治理主体的科学发展路径与我国乡村治理[J].云南社会科学，2009，（6）：38-42.

[3] 张晓山.简析中国乡村治理结构的变革[J].管理世界，2005，（5）：70-76.

[4] 马宝成.乡村治理結构与治理绩效研究[J].马克思主义与现实，2005，（2）：41-47.

[5] 贺雪峰.论农村基层组织的结构与功能[J].天津行政学院学报，2010，（6）：45-61.

[责任编辑 吴高君]