“兜底人口”研究综述

摘 要：本文梳理了“兜底人口”政策演变的脉络和学界的研究现状。认为学界从社会保障研究出发，不断开启对兜底人口的社会保障研究，成果很多。但依然存在研究视角更多是宏大的社会政策架构，微观的特征分析和描述较少；专门针对兜底人口的研究很少；对兜底人口深入的调查分析较少等问题。

关键词：兜底人口；社会保障；综述

2014年03月13日，国务院总理李克强在人民大会堂与采访十二届全国人大二次会议的中外记者见面，首次提出民生问题应该保基本、兜底线、促公平。之后进一步介绍兜底线是我们基本保障之外，因病、因灾等特殊原因基本保障兜不住，陷入生活窘境的，还要进行社会救助。2014年5月1日我国颁布《社会救助暂行办法》，形成8+1社会救助格局，包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、社会力量参与。2014年9月17日，李克强主持召开国务院常务会议，决定全面建立临时救助制度，帮助群众应对突发性、紧迫性、临时性生活困难，给予应急、过渡性救助，做到兜底线、救急难，填补社会救助体系“缺项”， 织密织好社会保障安全网。

2015年11月28日，习近平在中央扶贫开发工作会议上强调，要解决好“怎么扶”的问题，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程。其中要求对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来兜底，统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准实行社会保障兜底一批。兜底人口便跃入了公众视野，摆上了研究的台面。

兜底人口是社会保障制度中最低层次保障的对象，是社会最后一道安全网必须关注和保障的对象，是社会保障的范畴。其基本的理念和理论基础都源于对社会保障制度的总体研究和认识，因此有必要对社会保障制度的研究有一个大致的了解。

社会保障即是社会向社会成员提供基本的生活保障。英国是最先实行社会保障制度的国家。1942年，以威廉·贝弗里奇为首的调查委员会提出《社会保险及有关服务》的报告，即著名的“贝弗里奇报告”。至此，开启了西方国家从摇篮到坟墓的社会保障体系的建设（陈良谨，1990）。美国是最早实现系统的社会保障法律制度的国家（赵振华，2004）。美国卫生和人类服务部社会保障总署出版《1981年世界社会保障制度》的书中，阐述把社会保障分为老年、伤残、死亡，疾病与生育，工伤，失业，家属经贴（魏新武，张建新，1985）。世界各国的社会保障政策经历了从被动到积极、从单一到系统的演变（陈宁，2011）。

國外社会保障具有加强对最弱特殊群体的保障的趋势。从20世纪40年代开始西方国家变开始不断完善社会救助制度，总体上形成福利型、补救型、公助型和普遍型四种模式，并形成了较为完备的社会救助体系。各国通过不同形式实施社会救助政策：英国实行“生活补贴”形式；德国针对不同的情况实行专门救助项目；美国实行特困人员收入补助、抚养子女补助、食品券、医疗补助等政策；在日本实现生活救助、住宅救助、医疗救助、教育救助、谋生救助、分娩救助、安葬救助等等（林莉红，孔繁华，2008；申学锋，2009）。

在我国，社会保障是一个由诸多内容构成的综合体系。其基本内容主要包括：社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚四个方面。社会救助是整个社会保障体系的基石，是社会保障体系的最基础的制度安排，构成了社会保险无法保障或保障后家庭收入仍然低于最低生活标准的贫困群体的一种“兜底”保障（谷红彬，2013）。而兜底人口便是我们社会救济最重要的保障对象。在现实的环境中，民政兜底的实施办法，因地区不同而有所差异。一般而言，低保和五保户属于优先考虑的对象，各地根据当地的社会救助发展水平，将会纳入不同的兜底对象。比如孤儿、受灾人员等。

对兜底人口救济制度的研究。目前关于建立系统的救济制度的必要性上没有什么争议，学者的观点比较统一。唐钧从历史的视角对我国救济制度进行了全面的研究（唐钧，2004），他认为我国救济制度的变化最大的是救助理念从“救急、控制”到“权利”的变化。特别是在反贫困作为国家战略，并提出时间表的现在，学界意识到解决目前2000万无力自我脱贫对象，社会救助具有重要的意义（郑功成，2007；蔡昉，2004；李迎生，2006）。随着国民经济发展和以人为本的社会建设（彭华民，2015）理念的确立，救助制度不断完善和推进。但也存在救助理念消极、救助方式落后、救助标准偏低、救助范围狭窄、救助内容单一、救助主体薄弱、救助效率不高等问题（谢勇才，丁建丁，2015）。

因此，有学者提出法制化是我国救济制度的路径选择（王珂瑾，2012；谢增毅，2014），也需要建立有效的社会救助与物价上涨的联动机制，并需要引入“适度普惠”的理念（唐钧，2013），朝着更加积极的社会救助制度（关信平，2014）发展。

对特殊兜底人口救济的研究。也有学者对特殊对象的研究（张兴杰等，2012）。由于農民工遭遇社会风险的可能性比较高，抵御风险的能力也比较低，因此应该加大对农民工的社会救助，针对其特殊性制定专项的社会救助政策（徐增阳，付守芳，2011）。由于计划生育政策而产生的失独家庭，越来越收到社会和国家的重视，有学者提出应该对这类特殊群体建立专门的支持帮助机制（黄建，2013；谢勇才等，2013）。

对提高兜底人口救济效果的研究。为提高对兜底人口救济的有效性，有学者认为通过个案管理（高灵芝，杨洪斌，2010）、社会工作（杨荣，2014）等方式加强对兜底人口的帮助。

从以上综述可知，国外对社会保障“兜底”人口的研究和实践起步较早，成果较丰富，国内研究虽然取得了较大的进步，但还需要完善和提升，主要表现在：

一是研究视角更多是宏大的社会政策架构，微观的特征分析和描述较少；

二是由于兜底人口的概念出现的时间不久，因此专门针对兜底人口的研究可谓微乎其微；

三是对兜底人口的特征研究更多只停留于讨论层面，没有对兜底对象进行更加深入的调查分析。

在文献研究和实地调查基础上进行更加深入对兜底人口的特征、需求，政策现状、问题，并提出自己的解决办法的研究具有重要的意义。兜底人口是社会保障制度中最低层次保障的对象，是社会最后一道安全网必须关注和保障的对象。

加强兜底人口的社会保障和社会救助，填补社会救助体系“缺项”，确保全民共享改革开放成果，是全面建成小康社会应有的题中之义。对于西部地区兜底人口數量庞大、分布复杂、救助难度大，要整合政府和社会力量，按照“分类指导、精准扶贫，梯次推进、特困先行”的工作要求，探索构建有效的兜底人口社会保障体系，确保社会救助和扶贫工作取得实效。

参考文献：

[1] 陈宁.国外社会保障政策的演变与趋势[J].理论探索，2011（1）：99-103.

[2] 林莉红，孔繁华.社会救助法研究[M].北京：法律出版社，2008：20-24.

[3] 申学锋.国外农村低保制度经验借鉴与启示[J].地方财政研究，2009（5）：76-79.

[4] 谷红彬.兜底保障—社会救助体系建设的核心取向[J].中国民政，2013（3）：34-35.

[5] 彭华民.中国社会救助政策创新的制度分析：范式嵌入、理念转型与福利提供[J].学术月刊，2015（1）：93-100.

[6] 谢勇才，丁建定.从生存型救助到发展型救助：我国社会救助制度的发展困境与完善路径[J].中国软科学，2015（11）：39-49.

[7] 王珂瑾.法制化：构建我国农村社会保障制度的路径选择[J].农村经济，2012（6），46-48.

[8] 謝增毅.中国社会救助制度：问题、趋势与立法完善[J].社会科学，2014（12）：91-101.

[9] 唐钧.“十一五”以来社会救助发展的回顾与展望[J].社会科学，2012（6）：65-76.

[10] 关信平.朝向更加积极的社会救助制度[J].中国行政管理，2014（7）：16-20.

[11] 张兴杰，张开云，梁雅莉.残疾人社会救助体系优化论析[J].浙江社会科学，2012（12）：74-80.

[12] 徐增阳，付守芳，农民工的社会救助：需求、认知与意愿[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2011（3）：6-11.

[13] 黄建.失独家庭社会救助问题研究[J].理论探索，2013（6）：62-66.

[14] 谢勇才，黄万丁，王茂福.失独家庭的社会救助制度探析[J].社会保障研究，2013（1）：72-79.

[15] 高灵芝，杨洪斌.个案管理应用于社会救助的优势与思路[J].东岳论丛，2010（9）：139-143.

[16] 杨荣.社会工作介入社会救助：策略与方法[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2014（4）：29-34.

[17] 社会救助暂行办法，2014.

[18] 陈良谨主编.社会保障教程[M].北京：世界知识出版社，1990，1.

[19] 魏兴武，张建新.五十个国家社会保障制度[M].北京：劳动人事出版社，1985：1-26.

项目情况：

2016年度重庆武陵山片区扶贫开发协同创新中心重大委托项目（批准项目：XTCX01），《重庆武陵山片区社会保障兜底人口特征分析及政策研究》阶段性成果。

作者简介：

李泽榉，硕士，长江师范学院传媒学院助教，研究方向：社会政策、社会工作。