农地流转中“非粮化”管控分析

张新设 沈杰

摘 要：河南省作为我国农业大省，其粮食安全至关重要。然而，在农地流转过程中，其“非粮化”倾向日益严重。通过调查河南省农地流转“非粮化”现状，从制度因素、政策环境、行政因素、经济环境、个体理性五个方面分析“非粮化”现象产生的深层次原因，并提出遏制“非粮化”的相关政策建议。

关键词：土地流转；非粮化；粮食安全；河南省

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）14-0030-02

当前农地流转犹如燎原之火，在全国各地迅速发展。土地流转是实现农业第二次飞跃的重要方式，是提高土地利用率，发展集体经济和适度规模经营的必然选择[1]。然而，近年来农地流转中普遍存在诸多改变耕地用途的“非农化”现象，尤其是农地流转中的“非粮化”倾向日益严重，直接影响粮食作物种植面积，对粮食安全造成严重威胁。

一、河南省农地流转“非粮化”现状

近年来，河南省各地区的粮食播种面积增加，粮食产量也有所提升，但其增长速度仍远低于人口增长率。河南省在农用耕地、土地流转过程中，仍存在着把农业用地改作非农用地的现象。一是利用基本农田建设设施农业的情况较普遍。部分地区的地方政府，为提高政府政绩，片面强调设施农业建设比例，而不顾耕地保护，尤其忽视各方面对于保护基本农田的相关要求，强行下达设施农业建设指标，不仅减少了基本的农用耕地面积，而且使农地的质量下降[2]。二是以建设特色农业为名行房地产开发之实。近年来，鉴于房地产行业的暴利，一些房地产开发商蠢蠢欲动，出现以农地流转为借口私下里违规搞非农业建设的现象，利用建设蔬菜大棚、园林开发等各种名义，在其附近进行房地产建设，进而高价卖出，从中谋取暴利。三是盲目发展观光农业、农家乐等。调查发现，河南省多地特别是城郊地区，存在大量的观光农业、休闲农业、农家乐等现象，基于经济利益驱动，普遍在农业观光旅游、休闲娱乐农业点附近发展永久性餐饮、住宿、大型停车场、农产品加工厂等配套设施，占用大量农地。农村种粮无利可图、种粮后继无人、部分地区粮田抛荒现象严重。

二、农地流转“非粮化”原因

第一，制度因素——相应制度建设不健全。河南省现行政策中并没有出台与土地承包经营权流转配套的法规。对于农地流转后的用途、风险管控、责任追究等问题，也并没有做详细明确的规定，导致诸多农业经营主体为追求经济利益而盲目变更农地使用性质，使农地流转过程中出现诸多“非粮化”甚至“非农化”现象。同时，一些地方政府为促进地区经济发展，难以抵抗农地非农化带来的巨大经济利益的诱惑，在农地流转中不自觉地支持农地“非粮化”，进而致使农地流转中“非粮化”势头强劲。

第二，政策环境——土地流转政策影响。国家现行土地政策一定程度上有利于实现农业的规模经营和农业现代化，提高了农村土地的利用率，促进了农村经济的发展。然而，国家并没有对流转后的土地用途做出明确的限制，使部分农地经营主体背道而驰，在农地流转中出现严重的“非粮化”倾向。据河南省农业厅统计数据显示，河南省孟州市经土地流转，初步形成了万亩韭菜集群、滩区中药材集群、康达尔水产养殖集群等十大农业集群，全市特色经济作物种植面积达13.4万亩，无公害、绿色农产品生产基地总面积8.4万亩，占全市耕地面积的近50%。农地的高速流转，且主要向“非粮”甚至“非农”用途流转，如任其发展下去，将严重威胁国家粮食安全。

第三，行政因素——地方政府的错误导向。首先，各级地方政府为提高其地方经济的增长，往往通过土地流转来获得用地指标，将耕地转变为建设用地，从而进行招商引资，扩大城市建设规模。其次，收取土地出让金是地方政府特别是基层政府的重要财政收入。改革开放以来，地方政府的事权不断扩大，相应的财权相对缩小，而变更土地使用性质，将耕地转变为建设用地，向乡镇企业收取高额的土地出让金无疑是其最佳选择。此外，地方政府官员为地区的GDP增长及其个人的仕途发展，鼓励农业用地转变为非农用地，从中收取一定的经济利益。

第四，经济环境——农村产业结构的调整。随着工业化、城镇化的快速发展，大量农村劳动力向二三产业转移，河南省农业从业人员每年以2.7%的速度递减，由2010年的2 698万人降到2013年的2 541万人。虽然河南省农村家庭收入中农业收入仍占据首要地位，但农业收入的增长要低于工资性收入和财产性收入的增长速度[3]。经调查发现，河南省广大农村地区，特别是城郊地区，观光农业、休闲农业、农产品加工业以及乡镇企业发展迅速，占用大量耕地。在当前土地资源有限、农业技术水平提高相对较难的情况下，必须重视第一产业的发展，增加粮食播种面积，提高粮食产量，确保国家粮食安全。

第五，个体理性——农户趋利行为影响。在市场经济发达的今天，人们的行为往往具有一定的趋利性。由表1可知，种植西红柿的单位经济效益是种植玉米的近50倍，种植茄子、黄瓜等蔬菜的单位经济效益远远高于种植小麦的经济效益。普通农户种植小麦的亩均成本为916.24元，净收益为-41.88元；种植玉米的亩均成本1 012.04元，净收益大约为77.52元。即使加上一年的粮食补贴110元和良种补贴20元，普通农户粮食生产成本约为1 000元，基本无利可图。此外，“非粮”大户的趋利行为不断抬升土地流转费用。调查农户中近1/3的土地流转费已经达到或超过2013年规模种粮亩均净收益，其后果将进一步加重流转土地的“非粮化”甚至“非农化”。

三、遏制农地“非粮化”的政策建议

第一，完善粮食补贴政策。首先，相关政府部门应继续参照各类农产品的平均收益，提高粮食最低收购价格，促使农民种粮能够有利可图。其次，稳定并完善粮食补贴政策，加强对规模化粮食生产的补贴力度。同时，应根据地区经济发展水平，相应地对种粮大户、家庭农场等新型经营主体进行扶持，可以按种粮的规模大小和播种农作物类别不同给予相应分类补贴，尤其加大对种植小麦、大米、玉米等粮食作物的补贴。缩小粮食作物与经济作物的比较经济效益差距，引导土地流转优先用于进行粮食生产，从而调动农民和新型经营主体种粮的积极性。

第二，加强农地流转后的用途监管。首先，应规定农地转出方与转入方在签订土地承包经营权合同时应向土地所在地的国土资源管理部门做相应的备案，并明确农地流转后的使用性质。其次，各地的国土资源管理部门应定期对其所在地的耕地和农田使用变化情况进行检测和调查，确保对农地流转后的用途监管到位。同时，加强对农地流转后具体用途的监管力度，将流转耕地用途巡查监督纳入地方政府日常土地管理范围，及时查处流转农地未经批准擅自改变流转土地用途，确保流转后的耕地用途符合其相关规定。

第三，加大宣传教育，增强粮食安全意识，首先，应加大对乡镇领导干部和村集体领导班子的培训和教育，使其明确国际国内粮食安全形势，增加干部的粮食危机意识；同时，通过考评、考核等方式，教导乡镇领导干部和村领导班子对农地流转的相关政策和规定能够做到人人明晰，从而规范土地流转的相关工作，在具体工作中做好监督和服务工作，切实保护基本农田。其次，通过各种方式，提高农户和新型经营主体保护耕地的意识，减少化肥、除虫剂等农药的使用，切实提高农地质量，保障国家粮食安全。

参考文献：

[1] 骆永民，樊丽明.土地：农民增收的保障还是阻碍？[J].经济研究，2015，（8）.

[2] 杨瑞珍，陈印军，易小燕，方琳娜.耕地流转中过度“非粮化”倾向产生的原因与对策[J].中国农业资源与区划，2012，（33）.

[3] 胡振华，宋姗姗.农民收入现状及增长对策分析——以河南省为例[J].当代经济管理，2012，（9）.