我国PPP实践的模式、困境与出路探讨

何雪勤

【摘 要】 随着我国社会主义市场经济的不断发展，其要素升级、结构优化以及制度变革成其新的动力和手段。而PPP模式成为政府实现职能转变以及优化配置市场资源的重要途径和模式。本文简要概况和总结PPP的实践模式，分析和探讨我国实行PPP模式的具体困境，并就如何更好的推行PPP模式提出自己的建议和看法，以期更好的促进我国市场经济的快速、稳定、健康发展。

【关键词】城市污水处理；BOT模式；投资管理

目前，我国各级政府债务形势日益严峻，政府在基础设施建设方面的资金缺口十分巨大，不仅影响到基础设施建设的顺利进行，也对我国的经济安全和社会稳定造成较大的影响。而国内私营经济的飞速发展却为基础设施建设工程奠定了强有力的物质基础和资金保障，因此，政府需要积极引导和鼓励社会资本参与到基础设施等重要公共建设工程中来，从而更好的推进我国公众基础设施的建设进程。本文就PPP的实践模式进行简单概括，并就我国当前PPP模式推行的困境以及出路进行研究和探讨，从而充分实现PPP模式在我国基础设施建设事业中的积极作用和价值，促进我国公共建设事业的持续性健康发展。

一、PPP模式的概述

1. PPP模式的定义

PPP模式，全称Public-PrivatePartnership，即公私合作伙伴关系，在我国也称为“政府与社会资本合作”。主要指的是政府同私营企业或组织签订长期的合作协议，将一些公共基础设施工程授权给私营企业或组织，以政府代理身份进行建设、管理或运营，并向公众提供必要的公共服务。我国在十八届三中全会上提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，并在2014年的财政部预算草案报告中首次正式提出PPP概念，并明确指示“推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。

2. PPP的主要实践模式

PPP模式自1984年引入我国，至今已经历了32年的发展历程。在这些年的不断探索、推广和规制过程中，PPP在我国的实践模式也在不斷的丰富和创新，其主要的模式包括三大类，即外包类模式、特许经营类模式以及私有化类模式。具体体现在：

（1）外包类模式

外包类模式，即购买服务类模式。即建设项目的投资方为政府全权负责，而合作的社会组织则仅对建设项目中的几项或一项职能内容进行负责，如工程建设、项目设计维护管理等。进行外包类模式的建设项目，其主要目不在于社会资本的融资，而是为了更好的引进私营企业中先进的建设技术和管理经验等，从而达到提高服务质量以及运营效率的目的。目前，外包类模式大体分为两大类，即：模式外包和整体外包。模式外包，简称SC，即是指服务外包的意思。整体外包的种类较多，包括：DB（设计-建造）、MC（管理外包）、DBO（设计-建造-经营）、O&M（经营和维护）以及DBMM（设计-建造-主要维护）等。

（2）特许经营类模式

特许经营类模式，是PPP模式中的一种最为常见的实践模式，即政府通过竞争方式，对我国境内的企业法人或组织机构进行依法授权，双方签订相关法律协议，明确双方的义务、权利以及风险分担等，并对基础设施项目在一定范围和期限内的投资、建设、管理、运营、维护以及收益等情况进行约定，明确社会组织所必须提供的公共服务或公共产品。目前，特许经营类模式主要分为三大类，即：①BOT（建设-运营-移交），主要包括BLOT（建设-租赁-经营-转让）和BOOT（建设-拥有-经营-转让）两种；②TOT（转让-运营-移交），主要包括PUOT（购买-更新-经营-转让）和LUOT（租赁-更新-经营-转让）两种；③ROT（改建-运营-移交），主要包括DBFO（设计-建造-转移-经营）和DBTO（设计-建造-投资-经营）两种。

（3）私有化类模式

私有化类模式，也叫股权合作类模式，即政府在某基础建设项目上将部分国有股权让渡给社会资本进行持有的模式。在这种模式中，社会资本所承担的风险会随着持有股份的增加而对应升高。私有化类模式主要分为两大类，即：①部分私有化，包括股权转让以及其他形式；②完全私有化，包括BOO（建设-拥有-经营）和PUO（购买-更新-经营）两种形式。

二、PPP模式在我国实行的困境

目前，我国在实行PPP模式时主要遇到以下几个方面的困境和障碍，具体表现在：

1.缺乏健全的体制机制

目前，我国的大部分地区政府在推行PPP模式时，其在项目识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段以及移交阶段中均存在相关体制机制不健全、不完善的问题。地方政府对PPP模式缺乏准确、全面的认识，将PPP模式偏面的认为是融资手段，导致PPP发展的生态环境不合理、不规范，进而影响到PPP模式的实际应用效果。

2.政府轻管理、重融资问题严重

融资虽然是PPP模式中的一项十分重要的内容，但却不是全部内容。而我国许多地区在引进推行PPP模式时，一味追求经济效益，将PPP模式中的融资作用当作地方政府寻求经济“稳增长”的救命稻草，而忽视了“新技术引进”这一另外的重要功能，导致PPP模式在我国的实行结果成偏面发展，形成了“新瓶装旧酒”的不良发展局面。

3.缺乏有吸引力的项目

目前，我国大部分地区参与PPP模式的项目普遍存在吸引力不足的问题，大部分的存量项目的可获得性缺乏，而增量项目的预期收益率偏低，这些都导致社会资本不愿意参与到这些项目的建设运营中来，进而严重影响和阻碍到PPP模式的正常、顺利推行。

三、我国实行PPP模式的出路

针对我国目前推行PPP模式所遇到的困难和障碍，在今后的发展建设中，政府可以通过采取以下几个方面的措施来有效提高PPP模式的实行效果。具体措施如下：

1.建立健全法律机制

国家要在我国现行法律法规的基础上，结合PPP模式的实际需求，建立和完善对其的法律法规，对目前不适应、不准确、不具体的法律条文进行及时的清理、补充和修订，减少法律上的漏洞和空白，从而更好的为PPP模式的推行提供法律保障。同时，还要构建PPP模式全面的运行体制机制以及相关配套措施，从而更好的促进PPP模式的顺利开展。

2.加强思想观念的转变

地方政府要组织相关部门人员认真学习PPP模式的相关知识，正确认识PPP模式的重要作用和主要功能，积极转变过去错误、偏面的思想观念，加强对PPP模式在社会融资之外对公共事业的重要推动功能和作用，主动进行职能定位和转变，从而更好的为PPP模式的推行建立有利的政策环境。

3.加强监督管理

在PPP模式的实际推行过程中，政府要加强对自身相关部门以及社会资本组织的监督管理，经济引入第三方监督管理机构，增加社会监督，加大建设项目相关信息的公开度和透明度，从而有效避免和减少道德风险。同时，还要加强各部门之间的协调配合，构建跨部门协调监管机制，改善当前“各行其是”、“政出多门”的管理问题，杜绝监管缺乏或重叠现象，从而更好的提高PPP模式的实行效果。

四、结语

PPP模式的推行是一项长期的、艰巨的基础设施建设合作事业，需要政府和社会资本的通力合作，积极完善PPP模式的运作机制和制度，加大政府政策扶持和引导，积极转变地方政府的思想管理，从而更好的提高PPP模式在我国基础设施建设事业中的有效推行，促进我国社会主义经济建设的蓬勃、健康、良性发展。

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