经济适用房“先租后售”模式研究

单松 李淑梅

【摘 要】经济适用房在执行过程中产生的问题引发社会广泛关注，甚至对其存在合理性提出质疑；但经济适用房在解决低收入家庭住房困难方面的作用，不可被全盘否定；应不断在原有的经济适用房制度上进行创新和改进。本文在对现行经济适用房制度推行过程中存在问题深入研究的情况下，根据住房梯度消费理论，提出经济适用房“先租后售”模式，并阐明其优势及推行的可行性，以期对今后经济适用房的持续、健康发展有一定的参考作用。

【关键词】经济适用房；先租后售；优势；可行性

一、引言

本文以住房梯度消费理论为基础，结合经济适用房制度推行过程中存在的现实问题，对于现行的经济适用房制度加以创新，提出经济适用房“先租后售”模式，希望对经济适用房未来走向提供一些新思路。

二、现行经济适用房推行过程中存在的问题

现行的经济适用房指：政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。该政策自实施以来，在解决我国城镇低收入家庭住房困难方面作出了重大贡献，但是，在推行过程中也产生一系列问题，众多学者从不同的角度做了比较深入细致的研究。

关于经济适用房的供应研究中，陈汝安（2011）研究发现：经济适用住房的适用性一般较差，如选址便利性差、配套设施不完善、住房面积偏小，且依据2010—2015年经济适用房的投资比例和中低收入群体的实际情况进行数据分析，经济适用房处于严重的供不应求的状况；阿梨玛（2015）认为，政府在经济适用房建设过程中存在不足，很多经济适用房存在安全隐患，很多开发商在建设过程中偷工减料；张媛（2016）以保障性住房理论为基础，运用逆向成本价值定价方法对经济适用房定价机制进行了研究，认为政府经济适用房定价对于低收入群体偏高；常华堂和张大勇（2006）指出，经适房保障对象界定不明、定位过宽，造成排队购房的现象的同时又出现富人购房、投资性购房等问题。在监管方面的研究中，王歌（2012）认为政府相关部门在经济适用房政策监督约束机制运行过程中缺位，放任开放商在经济适用房开发与销售过程中的违规操作行为；刘程（2011）以青岛市作为主要调研对象，研究发现由于政府具有经济适用房开发管理监管者和土地供应者的双重身份，导致经济适用房存在租售违规、经适房变“机关房”等现象的出现。对补贴方式研究，牛毅（2006）认为从避免补贴效益流失严重现象的出现，兼顾市场公平，可以把补贴方式由“砖头补贴”转变为“人头补贴”。 就资金方面的研究而言，陈汝安（2011）认为，现阶段有关经济适用房的金融保障措施，并不能够满足政府建设和条件适合者购买的需要；林乐芬和边皓（2012） 运用VAR模型和Granger因果检验对江苏省1997—2010年的经济适用房的政策支持进行实证分析，发现：在经济适用房的供给中，相对于财政政策，金融政策产生的正面乘数效应更大，主张政府采取金融为主财政为辅的政策支持手段。

从上述研究中可看出，经济适用房制度在推行过程中存在的问题涉及建设、销售、退出等诸多环节，众学者在指出问题的同时也从对立面提出相应的对策建议。但是，无论是增加经济适用房供应数量，加强对经济适用房各环节监管，改变补贴方式，还是完善相应的法律法规，这些措施只是通过外力作用，对经济适用房制度的小补小贴，不能从根本上解决问题，最终反而加重政府负担。因此，研究促进经济适用房制度可持续发展的内生动力，才是本文关键所在。

三、住房梯度消费理论与经济适用房设想

梯度消费理论认为，人们的消费需求与其收入的增加呈正相关关系，同时也伴随着梯度消费的特性。在个人住房消费上，消费者应根据自身的收入水平和承受能力选择不同档次的住房；遵循先租房，买小面积房，换大面积公寓、购别墅的住房梯度消费规律，逐步改善住房条件。欧美等发达国家便是住房梯度消费理论的成功践行者，购买住房的多为高收入群体，40%～60%的中低收入家庭都是依靠租房来满足其居住需求，租房理念已经深入人心。德国是欧盟成员国中租房率最高的国家，住房自有率仅为42%。可见，租房市场已经成为发达国家住房市场不可或缺的一部分，也是其解决居住问题的重要途径之一。

为推动住房制度改革，实现住房市场化和社会化最终目标，1998年，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，该《通知》要求停止实物分房，建立以经济适用房为主体的多层次住房供应体系：高收入家庭根据自身支付能力购买商品房，中低收入家庭可购买经济适用住房，最低收入家庭则申请租住政府提供的廉租住房。为保障、规范经济适用房制度的推行，2004年5月国家发改委、建设部、国土资源部和中国人民银行颁布《经济适用住房管理办法》。在其推行的十五年以来，虽然我国人均GDP收入2016年达到8000美元，已步入中等收入国家行列；但由于房产供应市场化、土地财政等因素造成房价上涨过快，使得很多中低收入群体依然无法负担高昂的住房和租房价格，经济适用房制度推行效果未能达到最初设想的效果。要有效解决这一问题，实现“住有所居”目标，应借鉴相关发达国家的关于住房保障方面的成功经验，鼓励部分中低收入消费者转变住房观念，以租替买；同时积极构建和优化与现实住房需求相适应的住房供应体系，引导、支持先租后买的梯度消费模式，经济适用房制度应当遵循住房梯度消费规律，实现可持续发展。因此，住房梯度消费理论反映在我国经济适用房制度上的设想是：从我国中等偏低收入群体的实际经济承受能力出发，确立符合具体实际的基本住房条件，包括住房面积、质量安全标准、户型设计、基本的配套设施等。先将经济适用房以租赁的形式低于市场价出租给符合申请条件的人群。当其经济收入或住房需求提高时，承租人可以选择购买其租赁的房屋，或购买其他商品房并退出经济适用房领域，腾退出来的经济适用房重新回归到经济适用房供应体系。这一设想制度，不同层次经济适用房需求者的利益，同时兼顾到政府利益，最终实现该制度可持续地发展。

四、经济适用房先租后售模式及优势

所谓经济适用房先租后售模式，即将新建的经济适用房按照低于正常的市场租金的水平出租给城镇中等偏低收入人群（包括符合一定条件的外来务工人员、刚毕业的大学生）的一种方式。它是由政府提供专项资金和优惠政策，限定建设标准及租赁对象的保障性住房。在实施操作中，首先以租赁方式解决符合条件的城镇中等偏低收入群体的住房困难问题。随后，当承租人经济条件或住房需求提高时，承租人可以按市场价购买其租赁的房屋，已付租金可以抵付部分购房款；无意购买经济适用房的承租人必须及时退出经济适用房领域。先租后售的经济适用房将按照政府主导、社会参与、资格准入、轮候配租、契约管理的原则进行建设、租赁以及出售，能更有效地解决中等偏低收入群体的居住需求问题。其优势表现如下：

1.减轻政府负担

经济适用房先租后售模式能有效解决中等偏低收入群体的住房问题，实现政府住房保障的政策目标。同时，在出租阶段，政府通过收取租金回收部分投资成本，增加财政收入。在出售阶段，政府以市场价格出售经济适用房，实现其增值，提高其投资收益。故先租后售模式的经济适用房在一定程度上大大减轻了政府在经济适用房建设上的财政负担，赋予了经济适用房持续经营的强大动力。

2.缓解供需矛盾

先租后售的经济适用房，在承租人在经济条件提高后并无意愿购买其所租经济适用房时，必须及时退出其所租经济适用房。腾退出来的经济适用房可以重新回到体制内，增加经济适用房市场的有效供给，有利于解决因原有经济适用房缺乏完善退出机制而导致的住房供应紧缺问题，缓解不断加大的经济适用房供需矛盾。

3.扩大了住房保障的范围

现行的经济适用房政策中，对提供住房保障的低收入群体有严格的本地城镇户籍限制，将本地城市建设和经济发展的部分贡献者（外来务工人员、刚毕业的大学生）挡在门外。面对不断上涨的城市住房和租房价格，使得这这一群体的住房问题亟待解决。先租后售模式的经济适用房将该群体也纳入保障范围，有利于解决这一群体住房需求，扩大住房保障范围；有利于促进农民工市民化，加快新型城镇化进程；有利于促进社会和谐稳定发展。

4.实现多方共赢

首先，相对完善的准入、退出机制可以大大缩减经济适用房审批层面存在的巨大寻租空间，有效遏制某些投机行为，提高经济适用房政策效益。其次，低于市场租金的租房可以满足大部分中等偏低收入租房需求，解决了其最头疼的居住问题。再者，对于租后购买经济适用房的群体，租金可以抵付部分购房款，减轻了购房者的经济压力，圆了他们多年的住房梦；同时，由于对房屋情况足够了解，减少了日后因房屋质量问题出现的种种纠纷。

5.促进市场竞争

当承租人经济状况改善时，可以按市场价格购买其现租的经济适用房，获得完全房屋产权；或购买商品房解决其不断上升的居住需求。这一模式使买房群体通过市场的方式购得性价比较高的房屋，有利于促进竞争，激活住房市场活力。

五、经济适用房“先租后售”模式可行性分析

经济适用房先租后售模式不仅具有上述优势，还具备如下推行的可行性：

1.有利的政策支持

2010年中央经济工作会议提出，强化政府责任，调动社会各方面力量，大力发展公共租赁住房，缓解群众在居住方面遇到的困难。为加快发展公共租赁住房，2010年6月住建部等7部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，对公租房的房源、建设以及资金配套等方面做出具体要求。各地政府把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，分年度组织实施，保障建设用地；政府还提供优惠政策鼓励有实力的企业家、投资人投资住房租赁市场，建造中小户型多功能住房，作为租赁市场的房源之一。鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款，支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营。政府投资建设的公共租赁住房，纳入住房公积金贷款支持保障性住房建设试点范围。由此看来，经济适用房先租后售模式是顺应政府政策，发展公共租赁住房的一条较好途径。

2.巨大的住房租赁市场需求

随着经济的发展，城市商品住房价格上涨过快、价格较高，一些中等偏低收入群体无力通过市场租赁或购买商品来解决其住房困难问题。同时，随着城镇化进程的加快，城市人口聚集程度不断提高，住房需求不断增大，可供出租的小户型住房供应不足，致使住房供求矛盾日渐凸显。先租后售的经济适用房是培育住房租赁市场，完善住房供应体系，满足城市中等偏低收入家庭及个人基本住房需求的重要举措。

3.可借鉴的国际成功经验

我国经济适用房政策自1994年出台以来，在探索中得到不断完善。为更有效地解决好我国中等偏低收入群体的住房问难问题，吸取其他国家住房保障制度的成功经验，并结合我国各地实情为我所用，不失为一种完善我国经济适用房政策的好方法。香港公屋政策成为举世公认的解决居民住房问题的成功典范，笔者认为可借鉴香港“居者有其屋计划”和“以房养房”（ 即通过出租或经营公屋附属的商业用地和商业设施，转售公屋来获取资金来发展公屋）经验。根据我国内地各地区的实际情况制定严格的资格限定、优惠及限制，鼓励一部分收入逐步提高的原租住经济适用屋的住户购买其承租房，或将经济房退让给其他低收入群体租住。通过出售经济适用房为其发展提供强大的资金动力。新加坡居住问题的解决得益于其独特的“居者有其屋”住房保障政策。其专门机构运作（建屋发展局）、强大的金融支持（住房公积金政策）、政府扶持和严谨的住房分配和管理制度，值得我国学习。美国在住房保障方面最具特色的， 就在于其各项保障措施的法制化。启示我们配套的法律法规建设是必须的，是保证各项政策严格、准确执行不可或缺的依据。德国公共福利住房，采取政府主导与市场相结合模式。自1949年，德国政府每年都向各州提供数额不等的财政支持住房建设或补贴。 2006年德国政府颁布《联邦改革法》，将住房职责划归到各州政府。至此，政府退出了直接建设公共住房的历史舞台，但其通过提供政策（如开发商可获得政府的长期贷款、低息贷款甚至是无息贷款，以及土地优惠、建房税收优惠等）鼓励社会投资建房，保障公共福利住房的供应。我国现阶段经济适用房的建设遵从“政府主导，社会参与”原则，鼓励社会投资建设经济适用房，但德国政府出台优惠和支持政策仍值得我们深入研究、学习和借鉴。

六、结束语

现行经济适用房制度的不完善使得其政策执行效果大打折扣，但我们不应混淆经济适用房政策推行过程中出现的种种问题与其目标方向，更不应因噎废食。因此，本文提出经济适用房“先租后售”模式以完善经济适用房制度，促进其可持续、健康发展。但要有效保障中等偏低收入群题的住房权益，还必须建立独立、严格的监管机构，防止住房效益的被侵占和流失。

参考文献：

[1]陈汝安.浅析经济适用房制度推行过程中问题的解决[M].北京：中国政法大学，2011.

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[6]刘程.经济适用房供需失衡研究[M].上海：华东理工大学， 2011.

[7]牛毅.我国经济适用房补贴方式的探讨[J].国土资源导刊， 2006（4）：23.

[8]林乐芬，边皓.经济适用房的财政金融政策支持效应的实证分析[J].中国土地科学， 2012（11）：56-59.

作者简介：

单松（1988—），男，江西高安人，硕士，金华职业技术学院，助教，研究方向：区域投资、房地产投资。

李淑梅，女，浙江金华人，硕士，浙江师范大学，教授，研究方向：区域投资、社会保障。