巴南区晓春村地票制度对农民权益的保障探究

刘瑞娇

摘 要 从实践看，地票制度在保护耕地、统筹城乡土地利用、促进新型城镇化发展等方面作用日益显现，在此过程中，地票制度坚持把维护“三农”利益放在首位，那么，地票制度运行过程中对农民权益保障方面的成效显然是衡量地票制度改革成效的一个重要标准。

关键词 地票制度；农民；权益保障；重庆市巴南区惠民街道晓春村

中图分类号：F301.2；F323.89 文献標志码：B 文章编号：1673-890X（2016）06--02

2008年，重庆市提出了设立农村土地交易所，对农村建设用地指标进行市场化交易，将闲置、废弃的建设用地复垦为耕地，经验收确认腾出建设用地指标，形成了地票，即可在全市规划建设范围内使用的建设用地指标[1]。地票交易完成，农户便可从中获取一笔收益。本文以重庆市巴南区惠民街道晓春村为例，对重庆市地票制度运行过程中对农民权益保障这一方面进行探究，针对存在的问题提出建议，以期对重庆市地票制度进一步改革尽微薄之力。

1 晓春村地票交易概况

晓春村2014年完成第一批土地复垦竣工验收，复垦的宅基地面积1 176.2 m2，附属设施（包括院舍、圈坝等）面积3 099.8m2，合计4276m2，平均每个地块328.92m2。这一项目在重庆市农村土地交易所于2015年第2场（2015年6月30日）交易完毕，均价280.5752元/m2（18.705万元/667 m2）。

2 政策运行有效率，保障了农民权益

2.1 尊重农民意愿，自愿复垦

农民申请土地复垦的要求是，自愿申请并且住有所居，在土地复垦动工之前，农民可以退出复垦。晓春村初期有17个地块申请了复垦，最后只有13个地块竣工，原因是3个地块中途退出了复垦，充分体现了对农民意愿的尊重。

2.2 新增耕地权属，农户承包

根据《重庆市巴南区人民政府关于进一步完善农村集体建设用地复垦和户籍制度改革宅基地退出补偿的通知》（[2011]238号）文件（以下简称《通知》）要求，地票制度中农村集体建设用地复垦为耕地后，农民对原集体建设用地的使用权转变为对耕地的承包经营权，是使用权形式的转变[2]。同时，对于农户的原承包地依然享有承包权，保障了农民权益。

2.3 配套户籍转变，自愿选择

根据《通知》文件要求，对于申请宅基地复垦并且户籍由农村转为城镇的农户，按照9.6万元/667 m2的地票预付款补贴给农户[3]。在地票制度中，农民申请土地复垦，可以选择变更户籍或者不变更户籍，地票交易的价款拨付没有差别，只是变改户籍的农户可以在复垦测绘面积的时候领取预付款，晓春村12位复垦农民全部选择了户改，领取预付款，获得先期收入。

3 收益分配存在问题，损害农民权益

3.1 竣工验收面积减少，农民疑惑

在土地复垦过程中，有可能部分地块面积不能最终复垦为耕地，竣工验收测绘时就不能验收合格，因此可能会存在复垦地块前期测绘面积与竣工测绘面积对比减少的情况，晓春村13个地块中有3个地块存在上述情况，见表1。

3.2 实际收益差异明显，变动较大

地票的实际拨付价格是在一段时间的平均交易价格基础上扣除成本后分配给农户，往往是浮动的价格。地票交易价格产生较大波动，农民的收益也会有较大的变动。交易差价产生的原因不是因为复垦的土地质量差异导致，但是由此带来的收益差异需要农户承担，在一定程度上有失公平[4]。

3.3 复垦成本投入过高，收益有限

晓春村本次地票交易的最终价格为280.575 2元/m2（18.705万元/667 m2），按照地票价款分配政策计算，除去复垦成本55.5元/m2（3.7万元/667 m2），农户（使用权人）所得191.31元/m2（12.754万元/667 m2），农村集体经济组织所得33.76元/m2（2.25万元/667 m2）。

如图1所示，农户最终收益约为地票成交价款的68%，而复垦成本所占比例为20%。

3.4 地票交易过程缓慢，损害权益

晓春村这一批复垦项目从2012年开始进行，2014年验收合格，2015年6月30日交易完毕，公示日期为7月17日。根据要求，经公示没有异议的，土交所应委托银行在7 d内将价款注入农户纸质存单和农村集体经济组织账号[5]。但截至2015年12月，价款尚未直接拨付，损害了农民权益。

图1 晓春村地票交易分配农户最终所得

4 保障农民权益对策与建议

4.1 配套相关政策，保障农民收益

地票交易为农户能带来一定的经济补偿，但是不能从根本上提高农民生活质量[6]，因此，建议结合户籍制度改革，制定配套的生活保障机制，适当增加养老、医疗、住房和教育等方面的社会保障，真正做到收益归农，权益共享。

4.2 健全地票体系，促进制度完善

建立完善的地票交易体制，对地票制度的可持续发展具有非常重要的意义。地票交易环节涉及的各个部门应提高工作效率，应当按照规定时间完成本职工作，使地票交易形成一个高效率运转的系统，为农村建设用地流转制度的探索提供保障。

4.3 建立公开平台，接受社会监督

地票交易流程复杂，时间跨度久，建议建立一个统一、公开的平台，从农民申请土地复垦开始进行备案，并且明确地票交易进度。同时，确保农民对地票交易结果的知情权，以更好地维护自身的权益，增加地票交易的公开、透明度，接受社会各界监督。

4.4 加大宣讲力度，引导农民认同

建议对村民统一进行地票政策上的宣讲，让村民了解地票整个运行的流程，对于一些常见的问题进行解答，如地票迟迟无法交易、前期测绘面积和竣工测绘面积不同等，当农民对政策有一定的理解，会用比较理性的眼光去看待地票制度，从心底增加农民对地票制度的认同感，促进农村地区社会和谐稳定。

参考文献

[1]邱继勤，邱道持.重庆农村土地交易所地票定价机制探讨[J].中国土地科学，2011（10）.

[2]郭振杰.地票的创新价值及制度突破[J].重庆社会科学，2009（4）.

[3]黄忠.让市场发挥更大能量——地票制度再创新的思考[J].中国土地，2013（2）.

[4]张海鹏.我国城乡建设用地增减挂钩的实践探索与理论阐释[J].经济学家，2011（11）.

[5]沈萍.地票交易制度的创新，困境及出路[J].经济法论坛，2010（1）.

[6]覃莉，雷爱先.重庆地票落地的关键环节及改进[J].生产力研究，2012（1）.

（责任编辑：刘昀）