基于政府投资项目资金监管的理论基础及对策研究

崔博宇

【摘 要】本文从政府投资项目的国内外基本研究现状入手，论述我国进行政府投资项目资金管理的理论依据，把基于经济人假设的公共选择理论与财政约束软化引入政府投资项目监管中，并进一步分析基于公共产权的非排他性委托代理理论，明确我国进行政府投资项目资金管理应遵循的基本原则。提出构建政府投资项目资金监管体系，包括构建政府投资项目资金监管三层责任体系、构建政府投资项目资金全过程监管体系以及完善政府投资项目资金监管的相关辅助机制。

【关键词】政府投资；公共选择；资金监管；委托代理

一、引言

国外通常把政府投资项目作为政府采购的一部分，自然对政府投资项目的研究主要是零散地分布在政府采购范围、政府采购程序、政府采购控制等方面，这也促进了西方政府采购理论的不断发展。孙明旺（2010）在对市场经济理论进行系统阐述的基础上，提出建立以外部监督为主的监管体系，包括设立专业性外部监督机构，建立健全媒体和公众等社会监督机制，完善政府投资监管机制，建立投资责任追究制度等。

从当前对政府投资项目资金监理的研究总体情况来看，已有的理论研究主要有以下几个方面的不足：第一，研究缺乏足够的广度和深度。大多数的研究都是针对政府投资项目管理模式、体制等，作为极其重要的资金监管方面，很少有独立深入研究的；或是针对某一具体行业如交通设施建设、水利设施建设的资金监管问题，却很少从政府投资这一角度入手。第二，没有建立一个普遍适应的政策体系。当前需要设计一个具有普遍适应性的政策体系，全面监控政府投资项目资金运行各个环节，才能从根本上杜绝贪污腐败、资金浪费的现象，保障资金的使用效率。第三，由于相关数据和资料的获取较为困难，就政府投资项目资金监管状况的分析来说，实证研究较少。

二、公共选择理论与财政约束软化

国外经济学者布伦南和布坎南等人将“经济人”假设引入选民偏好特征、政治家行为特点、公共决策过程以及社会制度的形成等问题，形成了公共选择理论。这一理论对政府管理理念尤其是预算理念的变化产生了重要影响。该理论认为，由于政府自身的缺陷，使得个人理性并不必然导致集体决策的理性。构建完善的政府投资项目资金监管体系，通过对政府投资项目资金进行全过程、全方位的监管，并及时进行信息反馈，建立完善的问责机制，追究相关部门和官员的责任，能有效地解决政府官员在财政基本建设过程中的这种个人理性与政府部门公共责任的不一致性问题，从而实现公共产品的有效供给。

三、财政基本建设支出中的“委托—代理”关系

每个社会成员则通过纳税来为其消费的公共产品进行付费，这样就产生了政府与纳税的社会成员之间的“委托—代理”关系，即政府作为一个国家或社会的代理机构，承担公共受托责任。又由于政府各个职能部门的各司其职，且政府职能部门自身并不从事产品生产，使得政府和纳税人之间的“委托—代理”关系表现为多重的“委托—代理”关系，而不再是私人经济中那种简单的单一“委托—代理”关系。

公共产权的委托代理难以避免信息不对称问题的存在，尤其是在以上这种长长的“委托—代理”链条中，委托人和代理人之间不可避免地存在着利益不完全一致和权力不匹配的情况。以中央与地方之间的“委托—代理”关系为例，地方政府无疑要比中央政府更了解本辖区内存在的问题，需要进行哪些基建投资，要投入多少财政资金。正是由于地方政府掌握着更翔实地信息，加上政府官员本身存在动力问题和官僚主义，结果导致了地方政府在申请中央专项基建资金过程中的道德风险问题。建立完善的政府投资项目资金监管体系，对政府投资项目资金的筹集、拨付、使用进行全过程的有效监管，能更有效的解决社会成员与政府，以及政府各个职能部门之间的代理问题，使代理人的效用函数尽可能的与委托人的效用函数一致，从而将信息不对称的损失与危害降低或限制在最低程度，确保财政资金使用的合法合规性，实现财政支出效果的最大化。

四、对策与建议

综上所述，由于我国正处于经济体制的转型时期，现实国情的复杂性，加上我国文化的特殊性，导致政府官员普遍责任理念缺失。我国对于政府投资项目资金的管理一直存在着多头管理，主要是通过政府各职能部门依据各自的职责分工，通过协调和制衡来共同实现对政府投资项目资金的管理。目前，我国的政府投资项目资金监管工作还处于“自发性”阶段，只零散的见于财政部门、审计部门以及各行政职能部门，监管工作缺乏相关法律法规的保证，使工作的开展都带有很大的随意性。同时，政府投资项目资金管理只能的交叉、重叠，必然造成目前政府投资项目资金管理上部门争管，政出多门，出现问题则回避矛盾，责任纠缠不清，管理杂乱无序的局面。

要充分发挥财政资金在政府投资建设领域的使用效果，让资金的使用去向、使用效率、使用的公平与公正性更加透明，就必须加强对政府投资项目资金的监管，就必须解决好当前我国政府投资项目资金监管中存在的众多问题。我国应立足于国情，借鉴国际经验，推进政府投资项目资金监管工作的广泛和深入开展。首先，必须建立专门资金监管机构、行业行政主管部门以及项目单位为责任主体的政府投资项目资金监管三层责任体系。其次，在整体的责任体系作用下，对资金的拨付、使用、偿还三个环节进行具体的措施设计，包括建立地方政府融资平台的约束机制、项目资金实行专户专管专用统一拨付、建立政府投资项目资金使用风险防范机制以及构建政府投资项目资金使用效果评价体系等，实现政府投资项目资金的全过程监管控制。最后，还要加快相关辅助机制的完善与改革，如加快政府投资项目资金监管的法制化与制度建设，加强财政监督的力度，鼓励公众参与，建立健全社会监督机制等。

参考文献：

[1]贵州省财政监督课题组：《构建财政资金监督评价体系研究》，《财政监督》2009年第10期。