住房公积金制度存在的问题和改革微探

陈芳

摘要：文章分析了住房公积金制度保障功能定位和存在的问题，提出了制度安排上改革，扩大覆盖范围，提高资金的使用效率，建立健全公积金制度的监管机制等改革路径。

关键词：住房公积金制度；制度定位；保障功能

经过二十几年的住房改革发展，住房公积金制度对深化住房体制改革、加快城镇住房建设、提高公民购房支付能力、培育住房消费、发展住房金融服务市场、解决公民住房问题等方面发挥了积极作用。但是，随着我国房地产行业和商业住宅信贷业务的发展，住房的市场化程度更加深入，住房公积金制度的弊端亦显露无疑，例如公积金运用效率的低下、公积金的保值增值乏力、公平性问题的凸显、公积金覆盖就业人群的范围限制等。因此，为促进住房公积金制度的持续健康发展，这些问题亟待解决。

一、住房公积金制度保障功能定位

（一）推进住房分配货币化改革，加快城镇住房建设

在传统的城镇住房体制之下，住房建设投资是由国家和单位进行的，住宅建设完成之后再以实物形式进行住房福利分配。与国家投资和单位筹资建房的旧住宅融资渠道相比，住房公积金制度开辟了以个人为中心的新的融资渠道，住房公积金归集的资金具有稳定、广泛之特质，极大地缓解了资金短缺的困扰。

（二）培育个人住房贷款，支持公民住房消费

住房公积金以资金来源稳定、数额大、限期长之特质，形成新的住房金融体制，个人贷款业务稳步增长。商业银行亦着手调整资产结构比例，个人住房贷款成为新扩展之业务范围。住房公积金与商业银行之住房信贷资金相互结合，相得益彰。公民的住房消费能力的增强，众多居民之住房需求与良好居住环境愿望得到实现。

（三）发挥政策优势，改善公民住房条件

住房公积金以公民个人拥有之住房储备资金的形式存在，通过工作单位资助、国家税收优待、利率优惠，形成住房货币化之国家住房保障机制。在住房融资机制与住房制度的转变之中，以强制性储蓄计划为特质的公积金制度发挥国家政策之优势，积极改善公民的住房条件，为公民良好居住环境的改变发挥重要作用。

二、住房公积金制度存在的问题

（一）制度安排上存在缺陷

制度安排的缺陷，能力与责任的不对称，不可避免地会导致多种问题的产生。此种无成本、无责任风险的融资方式可能导致潜在信心危机之突然爆发。住房公积金管理中心对吸纳的缴存人资金负责进行管理，本质之上乃是中心的负债资产，管理中心应当承担作为债务人之给付义务。与一般债权债务之不同在于：缴存人与住房公积金管理中心之间不是以意思自治签订的储蓄积累合同，而是依据国家法律的强制性规定进行的强制定向储蓄，融资的用途则仅限于住房相关领域。

（二）住房公积金享受权利主体少

即使法律明文规定的缴存公积金主体，亦有以企业效益不佳为由或者利益驱使导致拒绝缴存住房公积金。特别是对于住房公积金缴存额低的阶层，利用公积金偿还贷款显得杯水车薪，最后的结果就是只有高收入者能够利用住房公积金贷款购房。公积金执行的低缴存少贷款之政策，更让无法使用公积金贷款的中低收入阶层蒙受利息损失。住房公积金制度之缺陷导致住房改革体制领域分配的不公正，己经达到必须进行制度改革的地步。

（三）住房公积金使用效率低

公积金支持中低收入阶层购买住房的实际效果并不如预想之初明晰。虽然公积金消费亦可以用来提供住宅的维修装饰，但是此两项的应用较少。当前的重要难题之一即是住房公积金只能进行住宅购买之消费，而难以用于租赁住宅之时支出的租金。高涨的住房价格让众人望尘莫及，巨额的商业贷款倾其所有亦无力偿还，抑或成为终身房奴。住房公积金使用空间的过度狭窄，使买不起住房的个人与家庭要想享受到自己缴存的住房公积金之福利，是异常困难的。

（四）住房公积金监管的缺失

住房公积金如此巨额的资金池任凭管理中心进行支配，却没有相应的有效监督机制对其产生制约，频发的违法事件将住房公积金制度陷入困境之中。住房公积金的发展已然偏离制度设计的轨道，沉淀的资金池与频发的挪用腐败案件威胁着公积金的安全，亦使公众产生住房公积金的信任危机。

三、住房公积金制度改革的路径

（一）制度安排上的改革路径

公积金制度改革的根本，即形成独立的责任人，住房公积金运营职能必须分离，成立单独的运营机构，如以住房储蓄银行的方式出现，且运营机构应为独立的企业法人，负责公积金贷款业务的办理以及公积金的保值增值。与此同时，国家应在中央机构的等级层面，成立统一的、能够统领全国的住房公积金管理局，以公积金的专业化管理为重要职责。依据中国人民银行的设立方式，在全国范围之内适当分区，成立大的区域性的住房公积金管理局，省市的住房公积金管理局以分支机构形式设立，以此可以在大区之内合理调整公积金贷款供给，进行有效管理，借以解决公积金使用不均衡、资金容易沉淀的难题。住房公积金制度是体现国家与政府之政策性质、公共福利特征与社会互助性的公共住房保障制度，公积金的管理运营不能完全以市场化的经济方式进行，必须要施以适宜的方式进行干预、规范和管理，以期扩大归集、规避风险。

（二）扩大制度的覆盖范围

扩大住房公积金制度覆盖范围，关键是建立有效的利益引导机制，增强住房公积金制度对单位和职工吸引力，同时强化缴存行政执法，严肃查处拒缴和欠缴行为。建议采取以下三项措施。一是加大对城市政府考核力度。将住房公积金制度纳入城市政府民生指标，调动城市政府积极性。浙江、江苏等省已先行探索实践，取得明显成效。二是建立对单位和职工利益引导机制。完善住房公积金存贷款利率政策，对未使用住房公积金贷款的缴存职工，在销户提取时给予合理补偿，以弥补存款利率损失。在保证提取和个人住房贷款前提下，利用住房公积金投资建设公共租赁住房，提供给中低收入无房缴存职工。三是增加公共财政投入。对部分困难企业和职工，中央和地方财政给予适当补助，解决缴存“保底”资金来源问题。将住房补贴和补充公积金纳入住房公积金统一管理。严格执行缴存“限高”政策，防止通过住房公积金拉大职工收入差距。

（三）提高资金的使用效率

住房公积金使用效率之增进可以采纳多种方式，循序渐进地推广。一是租房可以列入住房公积金的使用范围。此举对于无力购买住房的公民阶层来讲，可以解决其实际的住房问题。尽管是租房消费支出，但是住房公积金能够起到实质的作用，可以有效调动公民使用住房公积金的积极性。具体来讲，住房公积金管理中心以租房补贴的形式进行资金的发放，如此既可以引导部分缴存人以租房方式解决住房困难的问题，亦可以减少公积金的沉淀，达到双赢。二是住房公积金贷款领域之内个人信用评级之考量。如北京、上海等市已经在住房公积金贷款之中引入个人信用评级体系，信用等级最高位3A级的，公积金贷款金额可以40万元为基准，上浮30%；2A级的信用等级，可上浮15%。此种方能够保证住房公积金贷款的稳定与资金安全，有利于对公积金的科学管理，亦可以制度作鼓励，方便住房公积金缴存数额不大、但信用水平较高的公民取得住房公积金贷款。

（四）建立健全公积金制度的监管机制

首先，明确法律的责任后果，保障法律制度之严格执行效力。住房公积金的监管必须使住房公积金管理条例上升至基本的经济法律制度层面，制定详细的监管规范，对违反公积金法律之者加强约束力与威慑力，形成完备的监管法律制度，保障住房公积金法律制度强有力的被执行。

其次，监管部门之间的协调与配合，监管手段的多管齐下。中国人民银行、住建部、财政部、审计监察等监管主体要相互协调与配合，住房公积金管理中心的公共行政服务与投资行为亦要进行整合规范，保证资金安全与合理使用。

再次，引入必要的社会监管，以住房公积金重要管理信息的及时公示与公开之方式，接受公众监督，监督资金的使用情况，以实现其合法权益。

最后，完善风险防范机制，使外部的专业机构监管、社会监督与内部的自律监管相互协调。故此，需要建立提前的预防机制，完善内部自律制度，使两者相互配合与协调，保障住房公积金的安全与科学管理。

参考文献：

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[3]陈友华.住房公积金制度：问题、出路与思考[J].山东社会科学，2014（03）.

[4]梁玉双.我国现行公积金制度的发展现状及趋向[J].财经界（学术版），2015（23）.

（作者单位：湖南省邵阳市六都寨灌区电力管理所）