政府：环境应急管理能否有效应对

梁光源

当前，我国环境应急管理工作上，仍存在信息公开不及时、环境损害评估鉴定与赔偿不完善等问题。

2013年，全国共发生突发环境事件712起；2014年471起； 2015年上半年，环保部共调度处置突发环境事件45起，其中重大、较大事件各1起，一般事件43起。

“2015年上半年事件总数同比减少18起，重大事件同比减少1起。”环保部有关负责人介绍，当前，从统计数据看，安全生产事故仍是引起突发环境事件主要因素，约占42%；交通运输事故引发的占13%；企业排污引发的占7%；自然灾害引发的占18%；其他因素引发的占20%。

而在广东，突发环境事件也时有发生。据统计，2014至2015年期间，由广东省环境保护厅协调指挥处置的突发环境事件共10起。其中，3起因安全生产引发，1起因交通事故引发，3起因自然灾害引发，1起因无牌无证企业违法生产引发，1起因企业违法排污引发，1起因上游省份企业生产安全事故引发。另外，广东省环境保护厅还指导地方各级环境保护部门处置30起突发环境事件，核报其他事件20起。

有学者指出，事故发生后，政府和企业部门应积极做好信息公开和后期环境损害评估鉴定与赔偿工作。

事故发生时：

信息公开制度缺乏可操作性

纵观我国突发环境事件的处置，有关事件真实情况往往没有按照法律、法规和规章的要求向有关部门报告或通报，错过了事件处理处置的最好时机，一定程度上加大了污染事件的影响程度。

以福建紫金矿业突发环境事件为例，2010年7月3日，福建紫金矿业集团紫金山铜矿湿法厂污水池防渗膜发生破裂，污水池中约有9100立方米含铜离子的酸性废水外渗，并通过排洪洞进入福建汀江。该事件造成福建上杭县东门水厂停止取水18个小时，并造成下游大量鱼类死亡。据现场参与人员透露，肇事企业发现污水渗漏后，虽然采取了紧急处置措施，但未及时向当地政府及有关部门报告，致使事件影响扩大。肇事企业在事发后9天才向社会公布相关信息，作为邻省的广东，接到事件的通报也是在7月13日，延误了10天时间。

“无论是肇事企业、地方政府以及相关部门均有不公开环境信息的主观意愿。”业内人士表示，在企业方面，他们主要是担心环境污染信息公开后，企业极有可能面临停产整治，影响企业原有的生产进度和产出，又必须投入大量的治理资金，且会被媒体推至风口浪尖之处，引来社会公众的高度关注。在政府方面则担心环境污染信息公开后，影响当地的招商引资。

“在企业和地方领导的潜意识中，不公开突发环境事件污染信息，既可以逃避公众和媒体的舆论监督，又可以逃避各级行政主管部门监督检查。否则，一旦受到媒体的关注，势必引起上级行政主管部门的重视，无论对企业的再度涉嫌违法排污，还是地方政府为发展GDP再度违规引进污染企业，无疑都是一记沉重的打击。”

信息报告在突发环境事件应急处置中发挥着极其重要的作用，是应急处置的关键环节。据了解，尽管2006年发布的《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法（试行）》、2011 年颁布实施的《突发环境事件信息报告办法》及2015年6月新出台实施的《突发环境事件应急管理办法》里都有一些条文涉及到突发环境事件信息报送、信息公开迟缓的处罚。但纵观全文，其相关处罚也是相对过轻。如《突发环境事件信息报告办法》第十五条：在突发环境事件信息报告工作中迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发环境事件信息的，给予通报批评；造成后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依纪给予处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。又如《突发环境事件应急管理办法》里规定的，未按规定公开突发环境事件相关信息的企业，由县级以上环境保护主管部门责令改正，可以处一万元以上三万元以下罚款。

“从这些法律条文与管理规定，我们很难得出明确的结论，究竟应在多长时间内予以公布，由谁率先公布，以什么方式公布。”业内相关学者指出，正是由于相关规定模糊缺位，才导致政府、环保部门、企业在信息公开方面貌似都有责任，却又都可以找到不公开的托辞。我国突发环境事件的信息无法及时公开，其中重要的原因之一就是，相关的法律法规和有关规定缺乏可操作性。

事故处理后：

环境损害评估鉴定与赔偿工作难开展

发生突发环境事件势必会造成环境污染，危害社会公众的人身财产安全和国家的生态环境安全。污染事故发生后，各级政府通常都高度重视，积极处理，严加整治。然而，污染事件依然接连发生，一桩桩触目惊心的污染事件令人心痛。

“突发环境事件发生后，污染损害赔偿与责任追究问题往往是应急处置后期最难落到实处、最为棘手的。”广东省环境科学研究院的叶脉博士告诉记者，污染事故屡禁不止的原因很多，而环境损害鉴定机制缺失是不可忽视的关键一环。部分地方在发生突发环境事件发生后存在着环境损害鉴定评估工作启动不及时、环境污染损害责任追究滞后等问题。

数据显示，目前发生的很多突发环境污染事件大部分都是由于企业的违法违规排污所致，而污染事件的各项恶果，几乎都是由政府或社会公众买单，而非污染主体来承担。据了解，随着我国环保法律体系的建立健全，解决环境损害纠纷、打击环境污染犯罪的法律依据已经较为完备。侵权责任法、新民事诉讼法、刑法、“史上最严”新环保法等对此都有相关规定。

但由于缺乏环境损害鉴定评估机制，无法有效开展责任认定，损失鉴定，赔偿等，往往不能从经济上弥补突发环境事件排污所造成的公共利益损害。

“由于政府部门缺乏对环境损害评估鉴定和赔偿政策与司法保障制度的通盘考虑，环境损害评估鉴定和赔偿的相关法律体系和资金保障体系远远滞后于处理环境损害案件的实际需求。”业内人士指出，以广东为例，目前获得环境污染损害评价机构资质的单位仅有环保部华南环境科学研究所和广东省环境科学研究院这两家，而资金来源上依然主要为自行解决，并没有专门的经费保障。

“缺乏专业的环境损害评估鉴定机构和资金人员保障，根本就开展不了环境损害评估工作。”据知情人透露，目前我国损害评价鉴定能力薄弱，技术和工作体系仍未建立。环境损害评估工作在我国还是一个较为新鲜的事物，法律和赔偿制度的建立，难以短时间内对相关问题作出有效的解决。

有相关人士建议，目前要尽快以行政政策手段出台相关规范和标准，通过政策引导逐步向法律规制过渡。“目前关于环境损害评价与鉴定基本无立法可循，现行有关环境损害赔偿及其纠纷解决的立法也采取分散立法模式，有关规定大量分散在民法、民事诉讼法和环境立法等各种不同性质的法律当中，这些法律相互之间不少还存在着矛盾冲突。”

据了解，2007年环保部就启动了环境损害鉴定评估工作研究，2011年印发《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，随后又相继发布了《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐办法》、《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》、《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》，这些办法条文，对环境污染导致的损害范围、程度等进行合理鉴定、测算，出具鉴定意见和评估报告，为环境管理、环境司法提供技术保障。

“有了环境损害鉴定报告，法官就不会在审理和判决上犹豫不决。此项工作的开展破解了由于环境损害的专业性特点所造成的司法难题。” 今年1月21日，轰动全国的江苏泰州1.6亿环境公益诉讼案终于尘埃落定，这起迄今为止我国环境诉讼中赔偿额最高的案件，所涉及到的赔款金额，就是采用虚拟治理成本法计算后得到的环境损害数额。