创新乡村治理 促进社会和谐

中共天津市委党校第98期进修一班“社会建设问题研究”课题组

党的十八届三中全会明确提出，要加强基层社会治理和服务体系建设。2014年中央一号文件曾经就改善乡村治理机制、加强新形势下的农村社会治理工作作出了重要部署。天津市委、市政府也明确要求，要加强农村社会治理，树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念，有效化解农村社会矛盾，加快完善乡村治理机制。学习好、领会好、贯彻好党中央和市委、市政府精神，是当前和今后一个时期各涉农区县的重要政治任务。

1.乡村治理的新情况。以天津市宝坻区为例，主要面临三个乡村治理新问题：一是城市建设中形成的“城中村”治理问题。在不断推进城市化的过程中，位于城市边缘的农村被划入城区，这些村落虽然在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍保留着乡村模式，形成了城市夹缝中的“城中村”。宝坻新城现有城中村60个，涉及居民10445户、36006人。这些“城中村”与真正的城市相比，其基础设施和公共服务还很落后，而且存在大量流动人口，给村庄治理带来了很多新问题。二是农村劳动力转移形成的“空心村”治理问题。随着农村人口非农化速度的加快，很多村民选择外出进城发展，导致有的村庄存在大量的空闲宅基地、闲置土地和长年无人居住的房屋等，村庄建设用地形成了“内空外延”的现象。以宝坻区为例，755个行政村中空闲宅基地达到1万余所。“空心村”中青壮年劳动力流失、土地得不到有效利用、环境“脏乱差”，这给新时期的乡村治理带来了极大的困难。三是“撤村并居”后形成的新型农村社区治理问题。结合推进小城镇建设，通过拆撤旧村、建设还迁楼的方式，让一些农户集中住进了安置小区。比如，宝坻区的周良庄、马家店等村的村民已经全部安置完毕。在这些新型农村社区的治理上，如何推进村民到居民的实质性转变，如何保障好公共服务的供给等，都是治理工作面临的考验。

2.乡村治理的新挑战。在新形势下，乡村治理与农村发展的需要、与群众的需求相比，呈现出诸多不适应的地方。主要表现为“四个不足”：一是财力不足。有的农村集体经济薄弱，组织运转经费来源单一，有的村甚至除财政转移支付外再无其他经济来源，“无钱办事”的矛盾十分突出。财力不足直接导致乡村治理方面的基础设施建设得不到保障，影响基层党组织凝聚力和号召力的发挥。以宝坻区为例，目前活动场所未达到90平方米标准的村庄仍占7.7%。二是精力不足。有的村面积大、群众居住地较为分散，加之村级承担的事务越来越多，诸如党建、民生、低保、医保、综治维稳、计划生育、征地拆迁、防汛抗旱、公益事业等，使得有些村干部在服务群众方面感到“手长衣袖短”；有的村干部甚至常年在外务工，无暇顾及村里的日常事务。三是能力不足。有的村干部自身素质不高，工作能力不强，再加上各种农民专业合作社、农民协会等农村经济社会组织如雨后春笋般涌现出来，这对提升治理能力又提出了新的更高要求。四是威信不足。当前，农民群众对村级组织的经济和现实利益的依存度降低，加之少数村干部不作为或乱作为，导致一些村级党组织与群众联系的紧密程度有所下降，村级党组织及其成员威信不够，有的甚至出现村民与村干部发生矛盾形成对立的情况，影响了乡村治理工作的开展。

3.乡村治理的新任务。乡村治理说到底是农民群众自己的事，离开了农民群众就无所谓乡村治理，必须让农民群众唱“主角”，这是加强乡村治理的一项重要任务。但目前在发挥农民群众主体作用方面还面临很多困难：一是不愿发挥主体作用。在市场经济体制下，村民更多看重的是自身利益，致使一部分人认为村里的事务是村干部的事情，对村级公共事务不愿过问，也不愿参与。二是不便发挥主体作用。有的基层组织把自己和农民群众简单地放在“管理者”与“被管理者”的位置上，把农民的民主要求看作是“闹事”“与党和政府对着干”，致使一些想发挥主体作用的村民也只好退缩了。三是不会发挥主体作用。发挥主体作用需要优秀的新型农民，而当前农村青壮年劳动力大量外流，使得留守农村的大部分是老、弱、幼群体，这些群体无论从主观还是客观上都无法更好地发挥主体作用。四是不能发挥主体作用。当前农村居民文化素质相对偏低，特别是留守群体参与社会事务管理的主体意识和自觉性较低，其发挥主体作用的能力有限。因此，只有创新乡村治理体系，才能更好地发挥农民群众的主体作用。

1.由管理型治理向服务型治理转变。乡村治理面对的是一个个活生生的人，随着农村社会的发展，村民对自身利益的表达和诉求越来越高，对包括公平、正义在内的价值追求也在逐渐增加。在这种情况下，如果仍然守着旧理念，用一些陈旧的管理手段和方法处理新矛盾新问题，就会出现“老办法不灵、硬办法不行、软办法不顶用”的“失灵”现象。必须树立以人为本、服务优先的理念，由以管理为主要特征的静态治理模式转变到以服务为主的动态治理模式上来。一是加强服务保障。对村（居）一级给予更多的政策、资金等支持，因地制宜增强村级经济发展的内生动力，发展壮大村级集体经济，大力推进农村基础设施与村文化中心、文化广场、农家书屋等公益性文化设施建设，以满足农村社会的精神文化生活需求。二是提升服务能力。不断加强乡村治理阵地建设，提高村级组织成员的能力素质水平，发挥好战斗堡垒作用。比如，宝坻区在全区组织开展了以“有团结干事的班子、有素质优良的队伍、有群众地、有环境优美的村貌，创具有示范引领作用的百强村、创业绩突出的先进村、创稳定发展的和谐村、创发展变化的明显村”为主要内容的活动，推动基层党组织实现晋位升级。三是推进服务下移。把服务做到群众的家门口，最大限度地方便群众。比如，宝坻区在全区24个街镇全部建立了“法律工作室”，并由公安分局、检察院、法院、司法局、民政局等单位选派84名政治理论水平高、法律素质过硬、工作实践经验丰富的业务骨干，兼任“法治村长”“法治校长”“法治厂长”，定期深入村（居）、学校、企业开展法制宣传和法律服务。

2.由事后治理向前置式治理转变。一些冲突或矛盾并不是在毫无征兆的情况下发生的，而是由于一些潜在的矛盾没有引起重视或者是没有解决好，才导致矛盾由微到著、日益尖锐、膨胀，进而引发更大的矛盾。在当前的乡村治理工作中，各地也常常是重视事后抢救性处理胜过事前预防，“无事”不管理，“有事”才抢救，这样不仅增加了解决问题的成本，而且解决的效果也不好。如果将治理关口前移，就可以从源头上避免一些矛盾或问题的发生。为此，一要强化宣传引导。加大对农民群众开展经常性教育的力度，不断提高村民的文明素质，提高学法、用法、守法和依法办事的自觉性。比如，宝坻区在新型农村社区治理上，坚持把引导农民向居民的实质性转变作为重点，不断加大宣传引导，帮助他们逐步转变生活方式和生活理念，从而更好地适应社区生活，从思想深处解决“楼顶养猪、绿化带种菜”和“上楼致贫”等问题。又如，加大法治宣传力度，强化依法办访，制定实施了《关于进一步规范信访事项受理办理程序实施办法》《进京非访人员监所教育疏导转化办法》等制度规定，促进信访工作步入法治化轨道，引导群众合理合法表达利益诉求。二要强化矛盾排查。本着“发现得早、化解得了、控制得住、处理得好”的原则，超前做好矛盾排查化解工作，做到早发现、早介入、早调处，把问题消除在萌芽状态。比如，宝坻区在实施宝坻新城城中村和平房宿舍区改造工作中，把可能引发矛盾的问题提前想到位，围绕还迁方式、还迁地点等敏感问题，本着最大限度为群众着想的原则，提前制定好实施方案，避免了问题的发生。目前，已完成对城中村14078户和平房宿舍区4568户的丈量评估工作，其中未发生一起信访事件。又如，将网上留言办理作为发现化解矛盾纠纷的重要途径，2014年受理网民留言293件，对所涉及的问题全部依法、及时、稳妥地予以处理和回应，获得“全国网民留言办理工作先进单位”称号。三要强化源头预防。乡村治理工作的重心在源头，若将源头抓好了，就会产生事半功倍的效果，所以要注重强化“预防高于处置”的理念，抓好源头机制建设。为此，宝坻区实行了村级事务“六步决策法”、村章街镇代管、村级财务公开等机制，从源头上避免了一些问题的发生，村级矛盾纠纷数量逐年下降。

3.由运动式治理向常态化治理转变。一直以来，运动式突击、临时性迎检是各类社会管理活动，包括乡村治理活动最常用的方式。特别是在重要节点及维稳等“时间紧、任务重”的治理工作中，常常采取“人看人、人盯人”，不惜一切代价把重点人稳控在当地的突击性、临时性措施。运动式治理虽然在短期内能产生立竿见影的效果，但只是实现了表面上的刚性稳定，长远看可能会激发更严重的冲突。而常态化治理模式则是稳健进行的有效管理活动，有利于保证社会长期向健康有序的方向前行，应该成为推进新形势下乡村治理工作的努力方向。推进乡村治理常态化，一是要有常态化的治理平台；二是要有常态化的治理力量；三是要有常态化的治理机制。在这方面，宝坻区实行的“一村一站一助埋”新模式，就是一个有益尝试。在全区755个行政村全部设立了村级综合服务站，在硬件上确保做到“六个有”：有一个固定场所、有一部电话、有一本登记簿、有一套制度、有一张综合联系卡、有一系列办事指南，解决了治理平台的问题。每个村安排1-2名街镇机关干部担任村级事务助理，入村与村干部以及大学生村官共同开展工作，解决了治理力量的问题。明确服务站职责，实行“三包”，即包教育、包发展、包稳定；“四保”，即保证方针政策贯彻落实、保证重点工作如期完成、保证热点难点问题及时妥善解决、保证党员干部不出问题，解决了治理机制的问题。实施这一常态化治理模式，一方面，通过为村民开展“零距离”服务和代办服务，让群众省心、省时、省事。另一方面，开展经常性走访群众工作，及时发现隐患，主动当好群众纠纷的“说合人”，避免了问题积累和矛盾激化；通过村级事务助理与村干部共同工作、加强监督，规范了村干部的用权行为，有效地减少了干群矛盾的发生，提高了乡村治理的实际效果。

4.由侧重客体治理向乡村自主治理转变。“公众参与”是有效进行社会治理的基础和社会治理取得良好效果的前提。必须切实加强对乡村自治工作的引导和管理，努力探索一条乡村自治的有效途径，提高自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的能力。重点是要发挥好“四个作用”：一是发挥好村民的主体作用。按照党委领导、社会协同、公众参与的原则，广泛吸纳村民群众参与到农村社会管理工作中来，增强他们的主人翁意识，提高其参与民主活动的积极性和主动性。比如，宝坻区实行了以“村级民主协商议事会”为主要方式的农村基层协商民主制度，鼓励农民群众直接参与到村级重大事务中来，全体村民、各利益群体都有机会和渠道发表意见、提出建议，真正实现了“让民做主”。比如，出台了《关于组织动员社会力量参与化解信访突出问题工作的实施意见》，引导村民参与信访问题的解决。二是发挥好“乡贤”的引领作用。乡村精英人士大多受村民的尊重、关注与信任，他们的行为模式、价值观念对村民具有较强的示范号召效应，要充分发挥精英人士的参政议政作用，鼓励他们为“留得住乡愁”贡献自己的力量。比如，宝坻区周良街道在各村组建了老干部、老党员、老模范、老教师、老军人“五老”议事会，参与村级事务管理，取得了很好的效果。三是发挥好村规民约的教化作用。村规民约作为村民共同认可的“公约”，在乡村治理中往往能起到很好的约束作用。比如，宝坻区部分村庄制定的《村庄街道卫生保洁制度》《花草树木管理规定》《家庭养犬管理办法》《村红白事简办规定》等制度规定，均得到较好执行，促进了乡村自治。四是发挥好社会组织的协同作用。农村是一个“熟人”社会，群众性社会组织对农民有很大的影响力和号召力。要充分利用好农民合作社等社会组织扎根民间、贴近民生的特点，把它作为协助政府解决民生问题的一个有效载体，成为解决社会矛盾的“稀释剂”和维护稳定的“减压阀”。

总之，要通过不断创新乡村治理机制，努力推动实现矛盾纠纷化解好、社会治安秩序好、基层基础建设好、乡风文明倡导好、人民群众口碑好的“五好”目标，促进社会更加和谐、人民更加幸福。

课题组组长：王宝雨

课题组成员：田寿涛 敖立功 杨洪跃

陈 宇

指导教师：任春峰 张 勇

责任编辑：朱 健