论人民陪审员制度

摘 要：人民法院四五改革纲中提出，要完善人民陪审员制度，陪审制进入公众视野。人民陪审员制度是我国司法民主的重要体现，也是诉讼活动的基本原则。在多年的运行中发挥了重要的作用，同时也存在着一些现实的问题，我们需要在发扬陪审制的制度功能的同时，进一步的完善我国的人民陪审员制度，使之为是实现社会主义法治发挥推动作用。

关键词：人民陪审员制度；司法民主；司法正义；司法公信力

一、 我国人民陪审员制度的价值

我国的人民陪审员制度参考了大陆法系的參审制，充分体现了陪审的制度功能，在司法民主的理念下，将公民吸收为审判人员参与审判活动。根据我国法律规定，对于人民法院审理的第一审案件，除了适用简易程序审理或法律另有规定的，可以适用人民陪审员制度由人民陪审员和法官组成合议庭进行审判，该合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一①。[①瞿冠科：《人民陪审员制度的困惑》，中国法院网，http：www.chinacourt.erg/article/detailn ，访问时间：2015年5月22日]

人民陪审员制度在我国的司法法治进程中发挥了不可替代的作用，人民陪审员制度对于我国法治建设的制度价值主要有：

（一）司法民主

立法是对民意的集中，讲求的是民主；执法注重的是遵守命令，讲求的效率；而司法追求的是正义，讲求的是客观中立。司法本质上是“反民主”的，它具有高度专业化、职业化、客观、被动、理性中立、公正、严格遵守程序等特性，与民主的激情格格不入。然而，事实上，司法常为民意“绑架”，这种绑架有时是对司法的监督和正义原始概念的救赎，可能会引导司法进步和实质正义，比如近年来由网络媒体主导的一系列冤案的排查——许霆案，但大部分情况下，则可能是非理性的和威胁当事人正当权益的，比如药家鑫案、刘涌案[①]。在普通大众的眼里，这似乎是正义的伸张，而以法律人的眼光来看，中国的司法不仅难独立于权力，也难独立于舆论，这恰恰是中国司法的无奈[②]。最理想的状态当然是司法官吏能依循外在的法律与内在的良心，以超凡脱俗的气质和公平正义的准则进行审判。而职业法官垄断的合议或独任审判中，高度的效率之外，也面临着机械式冷漠和司法暴政的嫌疑。在民意冲击司法和司法垄断的两极对抗下，作为民意代表的参与到审判全程的人民陪审员的引入无疑是一种折衷矛盾的选择。这就是人民陪审员对于司法民主的意义，他们来自民间，带着最淳朴的正义观，代表民意的同时又限制住“民愤”的扩张。值得一提的是，从法律文化的角度来看，对于我国这样一个司法专制根深蒂固、革命和建设时期党政军高度一体化、普通大众对于法律的认识大多仅仅停留在“律“（律人律己）而非“法”（权利）的层面上的国家，人民陪审员制度的存在对于司法民主的扩展，无疑更具有建设意义。

（二）司法正义

正义的定义就如同法的定义一样，我们知道何者为不正义，但又不能确切地为正义和不正义的界分。正义分类也有很多种，正义可以分为实体正义和程序正义，分配正义和矫正正义，在陪审制中我们强调的是精英正义和平民正义的划分。所谓精英，通俗地说，就是掌握金钱、知识或权力资源的少数人。很明显，职业法官是掌控着司法正义的权力精英，司法正义主要是这种精英正义，司法独立也是基于这种精英正义而获得的合理性。纯粹的司法精英正义之下，终身职务制度、荣誉的光环下完全独立的法官地位，尤其是在不完善法制中， 法官可能并不是完美的立法者代理人。同样的，平民正义同样不合理，最典型的莫过“苏格拉底之死”，民主的激情倾向和平民正义的不确定性，可能出现的实际情况是"在雅典的6000人公民大会上，即使每个人都是苏格拉底，雅典公民大会也只可能是一群暴徒"。陪审制度力图在“平民正义”和“精英正义”之间建立一种使两者达到最大契合度的制度，形成是一种“混合的正义”，它既能够保障司法民主，但又不是平民化的司法民主，它也要求司法独立，但是又限制司法专制；它是在“平庸司法”和“专制司法”之间确定“正常司法”的位置，使有限的司法独立和有限的司法民主结合。

（三）司法公信力

一方面，陪审员是来自各行各业的公民，他们参与审判活动本身就扩大了司法决策的知情范围；另一方面，陪审员的参与也增加了广大公民了解司法决策活动的渠道。司法的权威性，除了立法认同感之外，是建立于硬性的对司法判决的绝对服从与尊重，还是建立于柔性的社会大众对司法的心悦诚服与内心认同[①胡夏冰、冯仁强：《司法公正与司法改革研究综述》，清华大学出版社2001年版，第229页。]。我们说，服从源自信仰。司法信任危机在各国普遍存在， 2003 年韩国的民调显示，1000 名受访对象中83.7%的人对司法不信赖，而2010 年台湾地区，随机调查的5262 名群众中高达72.1%的民众不信任法官。我国的司法公信力也是司法改革的一个重要目标。究其原因无非是：司法高度垄断，对于民众来说，司法是法院高墙内的一个神秘领域，被冠以“公开审判”之名的庭审环节，往往存在有名无实之感。当面对质问时，司法机关的表现主要是：要么草木皆兵，要么难以自圆其说，要么干脆摆出一副蛮横的态度。我们说，司法公信力来自于司法民主，司法民主来自司法分权，司法分权依靠内部的分权制衡和外部的权利制约权力。而实际上，公检法分权形成的司法分权制衡机制中，由于业务上的往来，往往会形成熟人圈，对司法权的制衡流于形式①。外部的权利制约权力所依靠就是陪审制度，抛开现在学者戏称我国的陪审制度象征意义大于实质意义的说法，陪审员本身对于现行司法存在的高度不信任感本身就是一种独门利器。

二、 我国人民陪审员制度存在的问题和不足

如今，人民陪审员制度陪审制在学术界是很少被研究到的问题。作为西方重要的司法制度，象牙塔对于陪审制充满神圣的向往，但由于先天不足，后天艰难，陪审制在中国的实际情况相当尴尬。一些学者则直接指出，中国应该忍痛割爱，废除“鸡肋”陪审制，寻找其他的替代性诉讼模式。总体来看，我国人民陪审员制度面临的主要问题有：

（一）缺少宪法依据，陪审制度违宪

主张“陪审违宪论”的学者指出，1954年《宪法》规定人民陪审制度，1975年《宪法》没有，1978年《宪法》恢复后，到1982年《宪法》又取消。这无疑是一种立法上的淡化处理，立法者默认陪审制将不再作为法院审理案件的一个基本原则。

与此同时，在现行宪法没有规定陪审制的背景下，《人民法院组织法》和三大诉讼法却规定了人民陪审，这本身就是一种违背宪法精神和立法本意的规定。

另外，《宪法》第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。当时对这一规范的基本理解是：审判权只能由法院依法行使，其他任何机关都不能行使审判权。既然审判权来源于宪法的授权，只能由法官行使，那么作为社会大众代表的人民陪审员，本身没有法官身份，却行使专职法官的审判权，如此没有宪法基础的民意干涉司法，本身就是宪法至上原则的挑战。

（二）陪审员遴选制度不合理

相比于英美法成熟的遴选机制，我国的陪审制的缺漏表现在：

1.人民陪审员精英化。《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第四条“……担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”这一规定，既是对宪法人人平等原则的违背，也是对《选举法》公民平等选举权的忽视，同是，人民陪审制度作为一种“草根民主”，其制度初衷就是为了让普通民众以一般人的“良心”对抗精英职业法官的独裁和冷漠。而对于专业法律人士是否可以担任陪审员的问题并没有明确的规定，实践中，法官更愿意吸收法学教师或其他专业人士的加入，这已经和陪审的制度构想背离。在古代希腊，公民参加民众大会，是一种基本的公民权利，而在现代美国，每个具备陪审资格公民都有陪审的义务；

2.陪审范围小：相比于美国的重大刑事案件启用大陪审团，而其他所有案[①冯壮勇：《我国陪审制度的完善》，《中国律师》2005年第7期第16页。

]件均可配备陪审团的做法，我国的是人民陪审仅限于一审案件，而即便如此，在司法工作中，出于实效和成本的考虑，具体负责在政府协助下每年从当地有陪审员资格的公民中挑选一定数量人担任候选陪审员的法院也不愿意吸收民众陪审。

3.陪审员形式化：类似于结案率，法院系统也存在一个叫做“案件陪审率”[①]（是指法院每年由人民陪审员参与审理的案件数量占普通程序审结案件总数的百分比，以此衡量法院审理的透明度和公开性）的指标，有学者呼吁取消这个指标，因为法院往往被这种违背司法规律是为指标绑架。而在另一方面，存在一些“长期陪审员”和“陪审专业户”，同时陪审员的职业分布也往往较为优越多集中在机关事业单位、大型国有企业等，并且陪审员在各自单位一般均担任要职与普通职工百姓相去甚远。陪审员这种高学历、公职化的选任倾向似乎有违民意初衷，有碍于最广泛的吸收群众智慧。同时，通过选拔、培训、任命、就职宣誓等各种形式化甚至仪式化的程序，人民陪审员们产生了“官僚化”心理，加强了陪审员的角色错位感。

（三）陪审员的“鸡肋”处境

陪而不审，审而不议，有陪审之名、无陪审之实的“陪坐”现象十分普遍①

。相比英美小陪审团事实审的专属职能，大陆法系参审员对于最终裁判的影响力拍马不及于法官，而在我国一般“2+1”的合议庭组成下，陪审员几乎形同虚设。一方面是法官们的抱怨，陪审员难请，专业素质不足，另一方面是陪审员诉苦，没有存在感。

（四）陪审员的管理和保障问题

尽管理论上，陪审是所有具备陪审资格的公民的权利，然而许多人并不知悉这一权利，进一步的，知悉这一权利的人基于时间和酬劳的考虑也不愿意担任这一角色。法院并没有对于陪审员补贴的专项资金，在一些基层法院，陪审员的补贴来自于诉讼费，2到15元不等。对于有推选陪审员义务的单位来说，他们更愿意让那些在单位中作用不大的闲置人员去担任，把陪审当成养老。

三、 我国人民陪审员制度的完善

对于我国的陪审制改革，从宏观上来说，学术界提出了三种模式：

一种选择是，壮士断腕，不破不立，实行专业法官合议制（简易程序除外）。这是部分学者痛定思痛后想法，除去被冠以“鸡肋”、“流于形式”、“名不副实”的人民陪审员制度，效率和符合实际的优势极为明显，但明显不符合当前的中国实际。

第二种选择，向反方向做到另一种极致，改参审制模式为陪审制模式，引入美国的陪审团。这种做法无疑把陪审的制度优势发挥到极致，带着象牙塔一般的理想化设想。这种路径面临的批判主要有两点：一是老问题，制度成本和效率的考虑，尤其是在我国这种法治刚刚起步，法律意识和法律素养停留在较低的层次上的国家：二是我国的大陆法系职权主义诉讼模式与陪审团制度的契合问题，这一点上，我们的相邻地区俄、日、韩以及台湾地区，已经并且仍然在尝试。

第三种选择，学界主流的观点，同时契合司法改革方向的做法，沿用现有参审制并改革。最消极地来看，虽然仍然它将缺乏实效性，但它能减少专业人员的占用，能多多少少提高一下司法形式的正当性，尤其是并不妨碍司法机关自身意志或者它必须贯彻的权力意志的实现。从积极层面来看，一些改良措施和尝试已经初见成效。比如，2015年1月7日，广州中院邀请中国人民银行广州分行外汇综合处副处长陈莉虹以专家陪审员的身份参审一宗涉外民间借贷纠纷案件。庭审结束后，廣州中院向六位专家颁发了专家咨询委员会涉外专业委员会委员聘书。这标志着，广州中院在涉外案件审判中专家陪审和专家委员咨询制度的启用[①]。再比如，2015 年4 月16日，宁波市海曙区法院启用由婚姻家庭咨询师、街道妇联工作人员和社区党委书记3名人民陪审员和一名法官组成合议庭审理抚养权，开始探索大陪审制度[②]。此外，齐文远教授认为我国可以实行人民陪审团制度，何家弘教授则认为，我国可以把人民陪审员、专家陪审员和人民陪审团的三元一体的陪审制度…这些探索对于我国的陪审制度改革都有非常重要的借鉴意义。

从微观上来说，具体的改革措施包括：

（一）立法层面

首先是要确立人民陪审员制度的宪法地位

宪法是国家根本大法，具有最高的法律效力。因此，要想使人民陪审员制度不仅仅停留在一项基本诉讼制度和一项法定的程序的层面，而是作为一项宪法原则和被确认为一项公民的基本权利和义务，那么，它就必须得到母法的确认。而我国目前的宪法中并没有相应的表述，历次的修正案均未涉及，仅有相关的《意见》、《决定》、《陪审规定》等。因此，要想进一步实现人民司法，笔者建议，宪法应正式写入以下内容：实行人民陪审员制度，保障人民平等行使参与司法权等，陪审是公民的基本权利和基本义务。

其次，是要出台专门的《人民陪审员法》

即便宪法将人民陪审员制度写入，陪审制仍然需要一部具体的、系统的、可操作的专门法案。目前我们陪审制的运行主要依托的依然是宽泛的三大诉讼法和专门的《决定》和《意见》，在实践操作中，并没有强行法的硬度，这无疑给了法院以极大的随意性。我们需要一部具体规定人民陪审员的职责范围、任职资格、权利义务、培训管理、经费保障，以及人民陪审员查阅案件材料、了解案情、参与庭审、参加合议评议、监督审判等权利等專门法律。

（二）司法层面

1.人民陪审员选任机制的优化

一直以来，人民陪审员的选任通常是组织“推荐”或本人“申请”，然后，

上级“审查”，再经过院长“提请”以及人大“任命”如此几个步骤，这样的话，人民陪审员有专业化、精英化、常任化就成为趋势，不符合制度初衷。

首先，启动方式的改变。目前人民陪审员的选任主要分为单位推荐和个人申请，但主要的还是单位推荐，许多公民甚至不知道陪审的存在，知道的大多又出于时间和成本的考虑而不愿意申请。对此，我们需要进一步的扩大法治宣传，提升公民的权利意识，提供完善的保障措施，吸引更多的公民参与到陪审中来。

其次，选任条件的下调。如同前文中我们提到的“人民陪审员不应该精英化”，因为制度的初衷就是要对抗精英化。要取消学历资格限制，学历这道门槛无疑把很大一部分的公民排斥在陪审之外，无法体现司法民主和人民陪审员代表性，不利于鼓励公民积极参与。虽然我国参审制中，陪审员同审判员共同进行事实审核法律审，但实际上，陪审员依托个人丰富的社会经验和生活阅历，主要负责仍然是事实审部分，在这方面应该发挥群众智慧。

2.确立人民陪审员的管理机制

第一，应当明确陪审员的权利和义务。对此，一直以来在立法上都过于原则化、形式化。刑诉法中规定，人民陪审员享有与审判员同等的权利，但这几乎不可能，[①戴承欢、龙益军、黄书建：《论人民陪审员自治管理模式的建构——以现代规范化管理为视角》，载《江汉大学学报（社会科学版）》2012年第2期。 ]也无必要。陪审员的权利和义务既应该类似于审判员，又应该有所区别，因为法官与其说权利，不如说是权力，而且覆盖了从立案到执行的全过程，而陪审员只是参与庭审这一个过程，而由于专业的不足，会实际受到限制。笔者认为，陪审员的权利最起码应该包括：自由发言，表达观点，平等表决，陪审员的不同意见应当被记入笔录，向同级人大常委汇报工作的权利，自身安全保障的权利，获得一定经济补助的权利，检举法官失职或者违法的权利；陪审员的义务应当包括：遵守庭审几率，服从庭长指挥，必要时，回避的义务，宣传陪审制度的义务，接受召集，参加陪审的义务。

第二，经费保障。我们首先想到的可能是在地方政府的财政预算中分出专门用于人民法院陪审的预算，其实这种想法是不符合当下实际的。在当下司法改革的背景下，我们要求司法独立，那么首先就要做到避免地方财政挟持司法。所以，对于人民陪审的经费补助，要么就是人民法院设立专项经费，用于补助人民陪审员的误工、交通等费用①，要么，可以考虑通过社会赞助获得运行经费。这样的话，才可以从根本上解决陪审员申请冷清、陪审专业户和陪审员弄权腐败等问题。

第三，建立对于陪审员的监督和奖惩制度。陪审员的腐败和消极怠工也会直接影响到司法廉洁，建立相应的监督机制是必要，这种监督可以来自于法院，可以称之为内部监督，外部监督则来自于社会大众，作为人民代表的陪审员应该接受人民群众的监督。对于陪审员的奖惩在世界上其他实行陪审制度的国家中也普遍存在，尤其是惩罚。因为即使是陪审制发达的美国，总是找不到足够的陪审团成员也是一件令法官头疼的事。对于那些不履行陪审职责的公民，有的法官是给以罚款（一般是等于或者超出参加陪审费用），也有的是罚他们在法庭上坐一天。我国也可以参考国外的奖惩制度，比如，奖励可以是经济上，对于表现优秀的陪审员给予特殊的补贴，也可以荣誉上的，给相关的公民发放奖章、证书等。在惩罚上，对于仅仅有召不至的，可以是罚款、批评等，而对于失职、腐败的，可以进行刑事上的处罚。

最后，要适当地限制人民陪审员的任期。全国人大常委《决定》中规定的人民陪审员的任期为5年，5年的任期相较于西方的一次性的陪审团已经是一个相当长的任期。而且，事实上，陪审员的操作是连选连任，导致陪审专业户的出现。法院对此有这非常现实而效率的想法，既可以免去选任的成本，又可以留住有经验的老陪审员，省去培训的成本，对于不能连任的陪审员其去向也成问题。但陪审专业户在连选连任中无疑被熏陶成一个没有法官之名却有法官之实的存在，形成专业眼光和职业水准，这是违背陪审功能的，还会导致内部的串通司法专制和对外的滋生腐败。所以，在陪审员倍增的背景下，我们可以减短陪审员的任期，发挥陪审的优势。

参考文献：

[1]吴丹红：《中国式陪审制度的省察——以〈关于完善人民陪审员制度的决定〉为研究对象》，载《法商研究》，2007年第3期。

[2]何家弘：《中国陪审制度的改革方向——以世界陪审制度的历史发展为借鉴》，《法学家》2006年第1期。

[3]龙宗智：《论我国陪审制度模式的选择》，载四川大学学报（哲学社会科学版）2001年第5期。

[4]张培田：《陪审制和参审制的历史考察与比较》，载西南民族大学学报（人文社科版）2006/2 总第174期。

[5]张曙光：《人民陪审：困境中的出路——河南法院人民陪审团制度的贡献与启发》，载《政治与法律》2011年第3期。

[6]戴承欢、龙益军、黄书建：《论人民陪审员自治管理模式的建构——以现代规范化管理为视角》，载《江汉大学学报（社会科学版）》2012年第2期。

[7]刘哲玮：《人民陪审制的现状与未来》，载《中外法学》，2008 年第 3 期。

作者简介：黄保轩，男，汉族，1967年生，安徽凤阳人，安徽财经大学法学院副教授，兼职律师，研究方向：诉讼法学。