《宗教事务条例》修订的体例、结构和实践问题

冯玉军 徐经纬

[摘要]2005年3月1日起正式施行的 《宗教事务条例》（以下简称《条例》）填补了宗教事务引导与治理在国家层面的立法空白，是改革开放以来党的宗教政策在制度方面的总结，并成为10年来保障宗教信仰自由、维护民族团结与社会稳定的重要法规。然而宗教格局和社会现实的改变使得宗教事务规范方面的不完善逐渐暴露，规范与规范、规范与现实的冲突和矛盾显现。《条例》实施10年以来，以之为核心的政策法规体系主要由两个方面组成，一是国家宗教事务局及相关部委制定的规章政策，二是地方各级政府（主要为省级）依据《条例》制定的省级宗教事务条例。从体例结构和内容两个方面总结地方性规范的亮点和缺陷，在各地的宗教事务实践当中发现一些符合当地需求的新的举措或者对旧有体系进行突破性的尝试，对于其中符合社会发展潮流和广大人民意愿、在实践中又确实收效良好的新举措进行探究，有助于总结宗教立法的不足。借鉴现有立法成果提出对《条例》修订的建议，有助于坚持科学立法，保障宗教信仰自由。

[关键词]宗教事务条例；立法修订；宗教信仰自由

[中图分类号]D922.15[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2016）03-0041-07

一、修法的背景、方法和结构

（一）提高宗教工作法治化水平的重要环节

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》中指出：要“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐”，“加强涉外法律工作……积极参与执法安全国际合作，共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪。”在2015年5月召开的中央统战工作会议上，习近平在讲话中指出：“宗教工作本质上是群众工作。……积极引导宗教与社会主义社会相适应，必须坚持中国化方向，必须提高宗教工作法治化水平，必须辩证看待宗教的社会作用，必须重视发挥宗教界人士作用，引导宗教努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。”他在全国宗教工作会议上科学分析了宗教工作面临的形势和任务，深刻阐明了宗教工作的一系列重大理论和实践问题，强调提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，切实维护宗教界人士合法权益，依法正确处理宗教领域各种矛盾和问题是新形势下宗教事业发展的关键。[1]这标志着我们党对宗教问题和宗教工作的认识达到了新的高度，是指导做好新形势下宗教工作的纲领性文献，也为《宗教事务条例》的修订工作提供了理论和实践指导。

修改后的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），成为积极推进民主立法和科学立法的一剂良药。《立法法》的修改对《宗教事务条例》的修订具有直接的立法引导：（1）《立法法》修改强调了对立法体系的完善与立法质量的提高，《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这就要求对中央与地方政府关于宗教的法规与规范性文件进行全面梳理，保证宗教相关规范的协调统一。（2）《立法法》第5条、第6条明确了立法的要求是科学民主立法，应当保障人民有序参与立法，法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性，这就要求《条例》的修订必须回应当前社会对宗教工作的重大关切问题，坚持贯彻党的宗教政策，有效把握保护宗教信仰自由与公权力介入的平衡点，切实保障广大宗教教职人员和信教群众的合法权益。（3）严格立法授权、严肃运作法律监督机制，《立法法》第73条第3款规定：“在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”这就要求在尚未制定出《宗教法》的现实情况下，政府制定部门规章、各地制定地方宗教相关规范性文件都必须于法有据，“于法有据”之法从立法论上而言，指《中华人民共和国宪法》及《立法法》等，就具体制度而言，应指国务院颁发的《条例》，严禁法外设权。《立法法》的修改更加明确了立法活动的目的、原则和要求，使得《条例》的修订可以做到有的放矢、进一步推动宗教事务的法治化，增强《条例》的科学性与民主性。

（二）方法与现实意义

宗教问题既是社会持续关注的热点问题，又具有一定的敏感性，涉及的部门法众多，贸然制定新的法律规范容易在一定程度上加剧宗教治理中的矛盾冲突，也不利于法律体系上的协调统一，因此修订《条例》应当稳中求进，在保护宗教信仰自由与社会治理中寻求最平衡稳妥的模式。为了进一步改善《条例》 的运行效果，修法时有两项内容值得在今后的工作中进一步完善和落实：其一，将现有政策法规予以清理综合，将其他法规规章中的创新性规定吸收入《条例》；其二，完善配套法规，弥补法律空白。

良好的法律体系需要上位法与下位法协调一致，上位法对下位法作出原则性的约束和指导，下位法对上位法进行具体事项上的回应。《条例》实施10年以来，以之为核心的政策法规体系主要由两个方面组成，一是国家宗教事务局及相关部委制定的规章政策，二是地方各级政府（主要为省级）依据《条例》制定的省级宗教事务条例。本文重点围绕国务院《条例》与地方宗教事务条例的对比展开，试图从体例结构和内容两个方面总结发现地方性规范的亮点和缺陷。各地在宗教事务实践当中必然会出现一些符合当地需求的新的举措或者对旧有体系进行突破性的尝试，对于其中符合社会发展潮流和广大人民意愿、在实践中又确实收效良好的新举措进行探究，有助于总结宗教立法的不足。本文在借鉴现有立法成果的条件下提出对《条例》修订的建议，以期有所裨益。

（三）修订《条例》的体例与结构问题探究

1.《条例》的章节设置

2004年公布的《条例》计有7个章节共48条，分别为“总则”“宗教团体”“宗教活动场所”“宗教教职人员”“宗教财产”“法律责任”和“附则”7章。章节的设置体现的是在宗教事务工作中涉及的不同要素

文末附《国务院及地方宗教事务条例体例对照表》，以国务院《宗教事务条例》与26个已颁行的省、自治区、直辖市的地方宗教事务条例为对比。，其本质是对宗教事务工作的内容和范围进行约束，一方面宗教事务条例规定的范围即法律可以介入的范围，另一方面宗教事务条例没有规定的方面就会无法可依。由此，在充分保障宗教信仰自由的前提下，《条例》的章节设置应当体现出法律对宗教事务管辖的最大界限。地方条例当中，章节设置最多的为《四川省宗教事务条例》，相较《条例》其增加了“宗教信仰”“宗教活动”“宗教院校”“宗教涉外事务”和“宗教出版物”5章，共计12章59条。章节设置最少的是《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法（试行）》，将“宗教团体”与“宗教活动场所”合并为一章，删除了“宗教财产”一章，但西藏自治区作为民族自治地区与宗教活跃地区，有许多单独的规范性文件作为对《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法（试行）》的补充，对《条例》的修订具有个别事项上的参考价值而不具有普遍借鉴意义。大多数省份在地方宗教事务条例对体例上的修改主要集中在以下几个方面：一是增加“宗教活动”章，或将“宗教活动场所”补充为“宗教活动场所与宗教活动”；二是将《条例》中与宗教院校相关内容（主要集中在第2章）扩充，形成新的“宗教院校”章，个别省份亦有称“宗教教育”；三是单独将涉外宗教事务作为单独章节予以规范，亦有称“宗教对外事务”“外国人在本省的宗教活动”等；四是增加“宗教出版物”一章，围绕《条例》第7条、第21条进行补充；五是删除“宗教财产”一章，将其中内容主要并入“宗教团体”和“宗教活动场所”中，其原因可能是在尚未明确宗教法人资格时，宗教财产类别、界限都不够明晰，因此将这部分规定归入“宗教团体”和“宗教活动场所”下更具有可操作性。

2.定义条款

长期以来，人们把法律的确定性、统一性、连续性视为良好的法律体系所具备的基本特征，而法律的确定性又是法律调整机制具备客观性、稳定性和可预测性等优势的基础。全国人大法工委制定的《立法技术规范（试行）》将定义条款作为法律结构规范的重要组成部分，盖因语言之不确定性与法律之确定性需要有必要的平衡，通过定义条款明确法律文本的内涵和外延是各国立法当中的普遍做法。我国关于宗教的立法当中，《宪法》第34条和第36条对宗教信仰与宗教信仰自由进行的是笼统的概括性的表述，而在《条例》中，不但总则当中没有厘清相关的概念，在各章当中对于出现的“法言法语”也没有十分明确的表述，这在一定程度上扩大了公权力介入宗教事务的权限。如对该行政法规所调整之“宗教的范围”，《条例》并未给出清晰说明。尽管人们对“宗教”的理解已自动排除了邪教组织，主要指向佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教等五大国家承认的宗教，但实践中不仅把世界公认的某些宗教（如东正教、犹太教）等排除在宗教范围以外，让“新兴宗教”（如三一教、创价学会）和“民间信仰”处于无所适从的尴尬境地，也间接造成“非正常宗教”和“地下教会”不断增长、禁而不绝的不良后果。

根据《立法技术规范（试行）》的要求，针对概念涉及的条文范围的不同对定义条款在法律文本中位置有不同的要求，而在地方宗教事务条例当中，定义的位置各不相同，也造成一定程度上的体系混乱，例如《四川省宗教事务条例》在总则和各章节中均有定义条款，《山东省宗教事务条例》和《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》则将所有定义性规范都放到最后一章附则中予以规定，《青海省宗教事务条例》则是将定义置于各章节之首，从立法技术上说，这种混乱一定程度上源于《条例》相关条款的缺失。

3.修法建议

（1）增加新章节，建议增加“宗教活动”“宗教院校”“宗教慈善”和“涉外宗教事务”4章。宗教活动为宗教实践的具体表现，现有条例中对宗教活动主要是从大型宗教活动管理和宗教活动场所管理的方面来规定的，却没有对宗教活动本身作出相关界定，由此甚至引发了各地规定不一的矛盾，因此有必要对于宗教活动单独成章；而作为宗教人才培养的主要方法，宗教院校既涉及教育基本权利与义务问题，又涉及院校招生、授予学位、培训管理、财务经费等制度建设问题，涉及的方面广而杂，应当设立单独的章节，同时国家宗教事务局已经有了相应的立法储备，近年相继颁行了《宗教院校设立办法》《宗教院校学位授予办法（试行）》《宗教院校教师资格认定和职称评审聘任办法（试行）》等规范性文件，对于其中较为原则性和普遍性的条款应当在修订的条例当中予以确认；

规范性文件凡“（试行）”者，总是不知何时可以“摘帽”。大量“试行文件”若不及时予以确认或修订，对法律的确定性将产生极大负面影响，有损于法律之权威。宗教组织是社会公益活动和慈善活动的重要力量，鼓励宗教界积极参与社会公益事业和慈善事业，以求调动好、发挥好、维护好宗教界从事公益慈善事业的积极性和主动性，是《条例》修订中的一大重点，单独设立“宗教慈善”一章的目的在于赋予宗教团体和宗教活动场所以完全的法人地位，通过《民法》调整其与捐赠人之间的关系，通过《条例》和《慈善法》来规范捐赠财产的运用和公开，并享受相关的优惠待遇，并允许宗教团体和宗教活动场所发起设立独立的公益慈善组织，并将其纳入到社会团体、基金会、民办非企业单位等各自的主体法和《慈善法》监管和规制的范畴，在规定上尽量不突出其宗教背景，一视同仁，保障宗教慈善事业的有序开展；[2]

随着中国国际地位的日益提升，国际交往和文化交流不断深化，《条例》当中对于宗教涉外事务的笼统规定显然不能全面反映我国宗教事务面临的新局面，而1994年颁布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和2011年修订的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》也不能全面指导涉外宗教事务，对于涉外宗教事务中出现的新问题，例如有大量外国人参加的大型赛事或国际性活动如何依法满足外国信教人员的信仰需求的问题，在此次条例修订当中可以体现和回应。作为全面涵盖宗教事务的规范性文件，宗教活动、宗教院校、宗教慈善与涉外宗教事务单独成章能够体现出立法的科学性要求，满足宗教事务处理的重大关切。

（2）《条例》中增加定义条款。我国对于宗教事务的管理主要是管理宗教活动涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为。[3]宪法当中对宗教自由的规定是抽象而原则的，这就要求我们必须将公权力对宗教事务的管理严格限定在法律法规赋予的权限范围内，否则不利于正常的宗教事务和宗教活动开展，甚至可能破坏《条例》对“宗教信仰自由”的保障作用。在具体的条文制定上，由于宗教及宗教相关定义有一定的困难性，可以采取定义法、列举法等不同方式，例如对于宗教事务的定义可以采用直接定义，如：①《上海市宗教事务条例》：本条例所称宗教事务，是指按照国家有关规定依法成立的宗教团体、依法登记的宗教活动场所、依法认定的宗教教职人员、信教公民与国家、社会、个人之间存在的各项相关社会公共事务。②《北京市宗教事务条例》：本条例所称宗教事务是指因宗教而产生的，涉及国家、社会、群众利益的各项社会公共事务。③《河北省宗教事务条例》：本条例所称宗教事务，是指宗教与国家、社会、公民之间存在的涉及国家利益和社会公共利益的事务。而对于涉及具体宗教的定义如“宗教活动场所”可以采用定义加列举的方式加以概括，以兼顾条款的准确性和灵活性，例如《上海市宗教事务条例》第16条规定：本条例所称宗教活动场所，是指按照国家有关规定依法登记，供信教公民在本市进行宗教活动的寺院、宫观、清真寺、教堂（以下称寺观教堂）及其他固定宗教活动处所。

二、修订《条例》的具体理论与实务问题探究

（一）宗教财产问题与宗教法人制度

宗教财产问题可以分解为财产的范围和归属两个问题。就财产范围问题而言，包括《民法通则》《物权法》等法律中的相应法律规范均未作出明确界定，《条例》第30条规定的“其他合法财产、收益”也难以完全涵盖实践中的宗教无形财产、财产运营收益、捐助收益等多种形态的宗教财产。就财产归属问题而言，《物权法》起草过程中的两份专家建议稿均对此作出了明确的规定，主张确立财团法人制度，由作为财团法人的宗教组织享有宗教财产的所有权，然而最终正式出台的《物权法》却回避了这一问题，使得宗教财产的归属悬而未决。由于相关法律法规对于这一问题的语焉不详，司法实践中当事人和法院不得不大量依靠相关政策性文件来处理宗教财产的范围和归属问题，而这些政策文件彼此之间的冲突使得司法适用的不统一日益加剧。例如根据《条例》第34条的规定，允许宗教团体及宗教活动场所依法兴办社会公益事业，宗教团体或者宗教场所获得的合法收益都应用于符合宗教宗旨的活动及社会公益事业。此条意在鼓励宗教团体及宗教活动场所积极投身于公益事业，但有两点恐怕让立法者始料未及：一是一些宗教团体和宗教活动场所由此将宗教业务范围扩展，有将香火钱用于基金等金融投资的，有与景区合作成立公司甚至策划“上市”的，还有的企业、商人将寺庙投资作为一项生意来做，[4]其主体资格与行为效力值得商榷；二是宗教慈善、济孤恤幼等公益活动的开展缺乏必要的规范与监管，国家宗教事务局联合相关部委于近年下发了若干专门文件相关文件如：《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》（国宗发〔2012〕6号）；《民政部 国家发展和改革委员会 公安部 司法部 财政部 国家卫生和计划生育委员会 国家宗教事务局关于进一步做好弃婴相关工作的通知》（民发〔2013〕83号）；《民政部 国家宗教事务局关于规范宗教界收留孤儿、弃婴活动的通知》（民发〔2014〕99号）。予以规范，《条例》在修订过程中应当对此作出明确规定。

我们认为，对于宗教慈善活动，国家的基本立场应当是鼓励和规范的，《条例》在修订过程中应当吸收《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》《财政部 国家税务总局关于非营利性组织免税资格认定管理有关问题的通知》等规范性文件中的相关内容，尤其是关于宗教界从事公益慈善活动的主体、基本形式、应遵守的基本原则等内容，并进一步明确宗教慈善税收政策，以及将不允许传教条款修改为禁止强迫和歧视条款，为宗教慈善的发展松绑。

对于宗教投资，各地方规章不尽相同，例如《上海市宗教事务条例》中规定：宗教团体、宗教活动场所可以按照国家有关规定申办以自养为主要目的的企业、事业单位，可以举办社会公益活动。北京市、湖北省、河北省条例当中均有相似规范，而“以自养为主要目的”显然是一个有弹性的条件，允许申办宗教自养企业事业单位是大势所趋，但是无论是《物权法》还是《条例》等相关法律法规都没有对此作出明确回应，也就无法确定其财产、收入收益的范围及合法性。不但无法规范宗教团体及活动场所的经营投资行为，反而可能玷污宗教的神圣性，使之沦为获利工具。[5]

要解决上述一系列宗教财产范围及归属问题，应当以修订《条例》和编纂民法典为历史契机，确立宗教法人制度，依法保护宗教财产。世界上不同国家和地区对于宗教团体的法律实体地位有不同的规定。[6]

日本的《宗教法人法》为宗教团体设立了单独的宗教法人，我国台湾地区允许教会注册成为财团法人以及成立宗教基金会等，越南宗教财产所有权属于国家。依照我国现有规定，已经合法登记的宗教团体可以获得社会团体法人的地位，但宗教活动场所的法人登记制度尚无明文规定。宗教活动场所法人资格，从民事法律主体的性质角度看，它就是寺院、宫观、教堂等以财产的集合为主要特征的法人，按照欧洲大陆法系的学理，属于财团法人性质。但目前我国法律没有对财团法人的规定，而是采取了某种实用主义的灵活做法：《宗教活动场所登记办法》第9条规定：“依法登记的宗教活动场所，根据《民法通则》的规定，具备法人条件的，同时办理法人登记，并发给法人登记证书。宗教活动场所法人依法独立享有民事权利和承担民事责任。”依此办法，部分省市宗教活动场所取得了法人资格。但是伴随着2004年新《条例》的颁布，之前的《宗教活动场所登记办法》及其法律依据《宗教活动场所管理条例》同时废止。而新《条例》及其配套的《宗教活动场所设立审批和登记办法》都没有出现与宗教活动场所法人资格相关的内容。因此，宗教场所的法人资格再次回到了不确定的地位，这不但为依法管理宗教事务留下了空白，也使得宗教活动场所的合法权益游离于法律保护之外。明确宗教团体及宗教活动场所的法人地位，对于依法解决寺庙宫观“被承包”“被上市”等乱象具有重要意义。

目前我国关于宗教法人资格性质问题，主要有三种观点：社团法人说、宗教法人说、财团法人说，三种观点利弊兼具。[7]

笔者认为，仅从民事法律角度出发来定性宗教财产关系必然不够周延，还必须结合党的宗教政策、宪法、行政法相关规定以及现行立法例，考察各个宗教的历史发展、教规教理要求，尊重信教群众的意愿，综合比较不同法人定位对于宗教工作和财产保护的影响，采用既符合历史发展逻辑又满足现实需要的较满意方案。现行《条例》第5章“宗教财产”通篇以“宗教团体、宗教活动场所”为主体，规定其拥有对宗教财产的所有权、使用权、收益权等。这表明我国最高行政机关认可的宗教组织形态，即宗教财产所有权主体为宗教团体和宗教活动场所两类，可据此确立宗教团体和宗教活动场所双重法人制，增加“依法登记的宗教活动场所，符合法人，经政府宗教事务部门审核同意后，可办理法人登记”的条款，使宗教团体具有社会团体法人资格，宗教场所登记注册后享有宗教场所法人资格，同时依照我国不同宗教传统，可以规定佛教、道教和伊斯兰教财产的社会最终所有权与法人财产权分离，天主教和基督教实行变通管理。

（二）宗教教职人员工资福利与社会保障问题

《条例》第4章共3条对宗教教职人员的认定、备案登记及可从事活动作出规定，但实践当中，宗教教职人员的工资福利与社会保障问题成为关注的重点。由于地区信教程度及贫富差异，部分地区的宗教教职人员（比如村庙里的僧人）仅靠供奉是难以维持寺庙香火的，但由于教职人员身份的特殊性，又无法享受企事业单位的五险一金等社会保障福利。这一点在地方条例当中已有相应规定，例如上海市规定宗教教职人员可自愿参加社会保险；甘肃省规定宗教教职人员和宗教团体工作人员依法享有社会保障的权利；湖北省还规定了教职人员申请最低生活保障待遇的条件。我们认为《条例》还应当对宗教相关人员的劳动关系作出明确规范。就这两类人员的劳动关系与社会保障，应该有所区分，宗教相关人员应当按照《劳动法》规定处理，教职人员应当明确其社会保障权益。《广东省宗教事务条例》比较全面地回应了该问题，其31条规定：（第1款）符合基本社会保险条件的宗教教职人员参加养老、医疗等基本社会保险，依照有关法律、法规的规定执行。（第2款）宗教团体和宗教活动场所的管理组织应当按照规定，为与之建立劳动合同关系的劳动者缴纳各项社会保险费。在《条例》修订时可以考虑将这一条规范吸收进新的《条例》当中。

（三）宗教财产继承问题

近来受到媒体关注以及司法实践中矛盾的凸显，宗教人士的遗产问题成为教法与国法争议的焦点。在我国司法实践当中尤以佛教的僧人的继承问题相对更多，相关典型案例

案例及相关讨论、报道可参见凤凰网《僧人遗产 谁能继承》专题，http：//fo.ifeng.com/special/sengrenyichan/。有巨赞法师遗产纠纷案、上海清凉寺钱定安法师财产继承纠纷案、广州光孝寺释有锦法师财产继承纠纷案、五台山龙泉寺释含净法师财产继承纠纷案等，由于相关立法的缺失与各地标准不一，该类案件多以调解、协商处理为主。《条例》当中对于宗教教职人员的遗产继承没有明确规定，而《四川省宗教事务条例》第43条又规定：宗教教职人员去世后，按宗教教规和习惯属于其个人的财产，可以依法继承。暂且不论《四川省宗教事务条例》是否有权创设此条规范，如何认定个人财产和寺院、僧团财产是实务当中一直模糊不清的，有人主张按照相关教义教职人员无个人财产，有人主张教职人员财产的继承是自皈依始，也有人主张应当具体讨论财产的来源、目的等。中国佛教协会两则复函《中佛协关于僧人遗产处理问题的复函》（[1998]第197号）和《中佛协关于寺院僧人遗产问题的复函》（[2002]第128号）都强调了僧人财产应归属寺院，亲属无权继承。而中华人民共和国最高人民法院在《最高人民法院民事审判庭关于钱伯春能否继承和尚钱定安遗产的电话答复》及《最高人民法院对国务院宗教事务局一司关于僧人遗产处理意见的复函》当中认为：“我国现行法律对僧人个人遗产的继承问题并无例外规定，因而，对作为公民的僧人，在其死后，其有继承权的亲属继承其遗产的权利尚不能否定。僧人个人遗产如何继承的问题，是继承法和民法通则公布施行后遇到的新问题，亦是立法尚未解决的问题。”虽然继承法与民法通则未作出规定，《条例》可以吸收《四川省宗教事务条例》第43条的内容而在原则上予以确认，也使得《四川省宗教事务条例》的该条规范于法有据。

（四）反邪教问题

“山东招远麦当劳惨案”使得“全能神”这一早在1995年就已被认定的“邪教组织”再次走进了公众的视野，而主犯张立冬在狱中仍然坚持自己是除杀“恶灵”“替天行道”，也让人们更加真切地感受到邪教组织给社会造成的巨大威胁和危害。“宗教”一词在学理上是个典型的不确定概念，即无论是法学还是宗教学，都难以对其内涵和外延作出十分确定而清晰的界定。从诠释学角度看，这种不确定概念在学理上具有高度概括性、内涵与外延的不确定性、适用上的开放性等特点。在宗教范畴基础上引申出来的“邪教”概念，显然也是一个不确定的法律概念，难以通过文义解释厘定其准确含义，把“邪教”概念纳入法律的范畴予以规范，必然会出现语义和语用两方面的困难。[8]我国对于宗教的界定是排除邪教的，因此在《条例》当中并不包括反邪教的内容，然而不可否认的是，邪教总是“披着宗教的外衣”，从形式上往往难以判定其是否属于邪教，但它又蛊惑、蒙骗信众，敛财伤人、危害社会。与邪教相关的法律规范主要集中在我国刑法当中，刑事法律是部门法的后盾与保障，在部门法缺失的条件下，如果《条例》当中仍然不加以规定或者说明，则法律体系的统一与协调难以圆满，特别是有碍宗教法律体系的健全和完善。从立法技术上来说，《条例》难以从概念上精确划分宗教与“邪教”，但是可以通过禁止性规范或者对刑法的准用性规范来表达和约束。目前在各省条例当中，还只有河北省拟定了相关规范，《河北省宗教事务条例》第29条规定：任何组织和个人不得以宗教名义传播和组织邪教；不得利用宗教活动诈骗钱财；不得以宗教名义组织、煽动、胁迫信教公民参与非法集会、游行，扰乱国家机关和公共场所秩序。该条即是以禁止性的条款对打击“邪教”组织进行规范和约束，可作为《条例》修订的参考，如果在《条例》中使用“邪教”这一概念还存在争议的话，也可以先规定任何组织和个人不得宣扬宗教极端主义、不得利用宗教进行民族分裂和暴力恐怖活动等，并在关于宗教出版物和宗教教职人员的相关条款中予以细化。应当指出的是，当前我国对于邪教组织的认定存在一定的混乱，有权认定“邪教组织”的主体不明确，例如我国公安部、中央办公厅、国务院办公厅等明确认定的14个邪教组织当中并不包含“法轮功”，但其危害之大、流毒之广确是人所共见，却仅在民政部被认定为“非法组织”。 全国人民代表大会常务委员会于1999年通过的《关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》强调人民法院、人民检察院和公安、国家安全、司法行政机关要各司其职，然而没有明确指出各部门各司何职，当前必须完善和清理现有宗教法规体系，处理好依法保障宗教信仰自由和强化惩治邪教犯罪问题。一方面，要加强对合法宗教的法律保护和有效管理与引导，以更加包容的心态看待新兴宗教和信教人士，鼓励其融入国家建设和改革开放的洪流之中。另一方面，将外来宗教和新兴宗教纳入法律调整的范畴，在整体和真实意义上平等对待信教人群，避免和反对歧视遵纪守法的外来宗教及新兴宗教，同时依法处置危害国家安全与社会利益的邪教。同时，要坚决抵御境外势力利用宗教进行渗透，防范宗教极端思想侵害，高度重视互联网宗教问题，在互联网上大力宣传党的宗教理论和方针政策，传播正面声音。建议按照《宪法》第36条和《条例》的基本理念，应对合同法、物权法、公司法、证券法、税法、审计法、慈善法、社会保险法、社会团体登记管理法等有关内容加以完善，使之起到防控邪教违法活动的作用。

《条例》及相关规范的的颁布，标志我国宗教事务法律制度框架的初步确立，回顾十年来的立法轨迹，《条例》为促进民族宗教团结和维护社会稳定、保障宗教信仰自由方面作出不可磨灭的贡献，然而宗教格局和社会现实的改变使得宗教事务规范方面的不完善逐渐暴露，规范与规范、规范与现实的冲突和矛盾显现。习近平同志在全国宗教工作会议的讲话中指出，宗教问题始终是我们党治国理政必须处理好的重大问题，做好宗教工作，必须坚持党的宗教工作基本方针，要全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。国家宗教事务局王作安局长也提出：“要通过修改《条例》，使宗教领域重点方面和关键环节有法可依，相关制度更加完善，相关规定更具针对性和可操作性，促进宗教事务的规范化管理，更好地保护宗教界合法权益。”[9]

坚持科学、民主立法，通过此次《条例》的修订使我国宗教法律法规更加体系化，切实保障《宪法》第36条所赋予的宗教信仰自由权利，将是社会各界的共同期盼。

[参考文献]

[1]习近平：《全面提高新形势下宗教工作水平》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm，2016年4月25日。

[2]冯玉军：《〈慈善法〉将推动宗教慈善健康有序发展》，《中国民族报》2016年4月26日。

[3]叶小文：《社会主义的宗教论》，《红旗文稿》2003年第1期。

[4]佚名：《商人为何热衷于承包寺庙？》，http：//business.sohu.com/20140822/n403675914.shtml，2015年4月10日。

[5]济群法师：《修建寺庙 怎能成企业投资行为？》，http：//fo.ifeng.com/special/dangshangrenyujianfofa/liancai/detail_2013_08/20/28825982_0.shtml，2015年4月10日。

[6][美]科尔·德拉姆（ColeDurham）：《宗教和信仰团体注册类别比较研究》，载刘澎主编：《国家·宗教·法律》，中国社会科学出版社2006年版，第378-392页。

[7]冯玉军：《宗教财产归属与宗教法人资格问题的法律思考》，《苏州大学学报（法学版）》2016年第1期。

[8]冯玉军：《邪教的法律性质及其治理创新》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2014年第4期。

[9]王作安：《在法治轨道上推进宗教工作》，《人民政协报》2014年11月7日。

（责任编辑 刘永俊）