旧盐商对国民政府新《盐法》改革的舆论误导与阻扰探究

陈开江

摘要：在南京国民政府新《盐法》的起草、通过、公布和筹备实施期间，利益相关各方在社会舆论领域展开了一场声势浩大的舆论博弈。本文将新《盐法》投放于社会舆论视域，探寻旧盐商利益集团在这场舆论博弈中的系列活动，呈现出他们对新《盐法》变革的舆论误导与阻扰全貌，进而揭示出其活动与新《盐法》改革流产的深层联系。这有助于为政府改革克服经济利益集团的阻扰提供一些启示。

关键词：旧盐商；国民政府；新《盐法》；舆论误导；阻扰

中图分类号：K26

文献标识码：A

文章编号：1003-9864（2016）03-0042-09

旧盐商在南京国民政府的新《盐法》改革前后，掀起了系列活动来反对和阻扰新《盐法》。本文将旧盐商抱团所组成的集团权称其为旧盐商利益集团。为何在此称之为旧盐商利益集团呢？其因在于新《盐法》对新兴的精盐公司冲破引岸束缚、开展自由贸易较为有利，未取得引地的精盐盐商对改革多持认同和支持态度；而旧的拥有引地的粗盐盐商则纷纷组织起来，抱成团守护传统的专商引岸制度，企图继续维持其原有的制度红利，阻扰新《盐法》的通过和实施。

民国伊始，北京政府为了稳定税源，沿袭清之引制。其时地方军阀林立，割据一方，地方政府对专商引权也多持认同态度，以便为地方割据提供财政支撑。在此期间，北京政府也曾推动了一些盐政变革来限制专商特权和增加中央财政收入。但旧盐商不甘心轻易放弃其既得利益，“每有改革盐政之议”，他们“必大散黄金以事运动，不肖盐官，往往只顾自己之利益，而不顾国家与人民之利益，改革之议，自然归于消灭”，专商引岸制因此而继续得以苟延残喘。这导致纵观整个北洋军阀政府统治时期，在“引岸制度根深蒂固、引商势力强大的广大区域内，自由贸易仍是难以推行的，全国大部分区域仍行引岸制。即使已开放区域也不能称之为完全意义上的自由贸易”。北洋军阀政府盐政改革虽未成功，但其时盐政改革专家的相关主张和政府的系列改革活动为南京国民政府推行新《盐法》改革提供了一些的理论储备和实践经验。

1927年南京国民政府成立以后，盐政改革很快被国民政府纳入议事日程。为迎合民意，增添其革命底色，增加财政收入，国民政府于1931年1月开始组织专家起草，3月21日通过新《盐法》，并于5月30日颁布。在出笼和筹备实施新《盐法》期间，旧盐商利益集团竭力进行舆论误导和阻扰，企图干预和阻止新《盐法》的起草、通过、公布和实施。

一、新《盐法》起草与通过期间1日盐商的

舆论策略与阻扰

（1931年1月-3月21日）

旧盐商对国民政府执政伊始的盐政改革举动甚为留心，稍有盐法变革的风吹草动便会集会应对。1931年1月，立法院开始组织盐务专家草拟新《盐法））c为了防止旧盐商的干扰和破坏，“此次立法院之发动，事前尚各守秘密，不使人知，所以如此者，即恐长袖善舞者之财能通神也”。不久，立法院就初步确认了就场征税和自由贸易原则，“拟定篇目十四门，及提出要点十八条”，但在“制成油印以便院内传观”时，被上海《新闻报》记者获知其内容，载于《新闻报》上。此消息传开后，各地旧盐商极为惊恐，认为其“系打破金饭碗之举动，遂起而为反抗之运动焉，列首者为浙东有名运商兼场商之周庆云、王绶珊，函电急如星火，遂得长芦山东两浙两淮之响应”。“现各地盐商已纷纷来沪报告，定于日内正式开会讨论办法，并拟推派代表赴京，向中央陈述盐业之特殊情形，及其对于国计民生之关系云。”。

“来沪之盐商连日在淮南四岸公所开会讨论，结果先组织一芦东淮浙苏联合办事处，将新盐法应考虑之点，群呈国府，请予采纳，一面即征求川粤各地盐商盐民意见，而后扩大组织，呈府院文，尚在起草中云。”受推选“浙引之代表周庆云，即乘机人京，谒见宋部长，有新原则十八条，请其转交立法院采用”，劝“政府取稳当手段，有引商可负筹款之责，稍加盐税，亦可办到”。他们试图在盐法起草阶段干预和操纵新《盐法》草案内容，以维护其既得利益。在沪密商之众盐商，“以为国民党中之世代盐商，唯有南浔张氏，自明朝以来，即包销苏松五属之盐，至今未改，故扬言已派人与张氏接洽，请其出而号召，以打倒改革案”；“张弧（十四日）到京，闻系应某方召，将于盐税事有所咨询，传盐法将有暂缓趋向”。这也使众盐商暂时放松了警惕。

由于旧盐商利益集团的阻扰，立法院被迫在3月5日将新《盐法》草案由十五章压缩修改为十三章。他们在16日对新《盐法》进行会商后，稍后再次提交审查，经审查后的盐法内容修改较多。由于“恐引起外间无谓阻碍”，立法院不仅对新《盐法》内容“坚不吐露”，也不公布就新《盐法》“是否提出二十一日立法院大会讨论”。在3月21日立法院开大会讨论新《盐法》时，与会代表“以迅雷不及掩耳手段通过该法并决定宣布全文以免夜长梦多，一面呈请国府公布执行”。通过后的新《盐法》又被压缩为七章三十九条，“集沪各盐商闻讯当晚又开紧急会议讨论最后救济办法”。

在此期间，发生胡适辞去立法院院长事件，盐法起草委员会受到波及。其时正在上海开会应对的旧盐商皆以为胡适一旦辞职，新《盐法》必然胎死腹中。不想新《盐法》草案竞于3月21日在立法院获得通过。

二、新《盐法》通过后公布前旧盐商的

舆论攻势和阻扰活动

（1931年3月21日-5月30日）

在新《盐法》通过后公布前的两个多月时问里，旧盐商为了避免其既得利益受损，阻止新《盐法》的公布，“筹大批款项，阴谋运动当局，收买舆论，包围盐官”，不惜花费重金进行舆论公关和权力寻租活动，其反对和阻扰活动也一时问达到高潮。在此期间，旧盐商利益集团的舆论误导和阻扰活动主要表现在以下几方面：

（一）抱团向政府请愿和呈文

由于新《盐法》能否如期公布，主要在于政府。自立法院通过新《盐法》以后，为了壮大自己的声势和在舆论博弈中占据主动，旧盐商纷纷组织起来，通过抱团请愿和呈文向国民政府施加压力。“南北盐商，已群起运动保持引岸，据近日所传，芦纲代表林晋臣、刘淑颖、张次迈已奔走于京沪之间；浙岸盐商周庆云、王体仁等，更发起邀集两浙两淮长芦山东各岸商，赴沪集议，并拟推派代表……日前淮商代表周湘龄到京，请愿新盐法在训政时期内缓行”。其呈文先后有“淮南四岸运商总会公表盐商之商榷，又淮南湘鄂西皖四岸运商总会、芦纲公所、东纲公所、淮南外江内河食岸公会、两浙盐业协会、苏五属盐商公会、通泰济南场盐商会之公呈，又盐务讨论会会员张习、周庆云、汪雩等之呈文；查盐商公呈（即报载之《新盐法案平议》）由淮南四岸运商总会领衔，芦东浙苏等商连署，盐务讨论会公呈，由张习领衔，连署者凡十一人皆系会员皆盐商也”。不仅如此，各地盐商还以地方团体名义呈文反对，“芦纲公所近曾上呈各机关表示反对，以取消引岸”，甚至函请天津商会予以援助；山东盐商也以东纲公所名义“呈财政部及盐务署电文”，公然宣称”改制后税收无一定把握，建坨归仓缉私易滋弊端”。旧盐商企图用呈文和请愿绑架和操纵民众对新《盐法》的社会舆情，误导国民政府，使之中止公布或暂缓实施新《盐法》。

（二）收买报刊媒体竭力攻击新《盐法》

由于民国时期报刊业的迅速发展，新闻媒体报道日益成为民间舆论的主要载体。旧盐商纷纷利用其时的主要舆论工具一一报刊来阻止新《盐法》的公布。在“新盐法即将公布之际”，一班旧盐商“不肯放弃其世袭‘不当得利之特权，横生阻碍，并有满纸烂言之‘盐法之商榷在上海‘犹太人所经营之申报新闻报大登特登故设危词，以怂国人之听闻”，他们“在京沪各报，不惜重资，大登其政府呈文及类似宣言之文告，企图淆惑国人听闻”。上海《申报》和《新闻报》成为其主要发布平台。旧盐商还动辄以民意代表自居，试图以自己的权威面纱去误导民众，欺骗政府。其典型代表莫过于旧盐商张佩严，他在1931年4月7日的《申报》头版发布了专件《立法院新盐法平（评）议》，竭力为旧盐商利益集团辩护。在旧盐商的反对事由皆被民众舆论批驳招致舆论界口诛笔伐的情况下，他们改变了抗争策略，开始不直接攻击新《盐法》，竭力主张缓行新《盐法》。但鉴于张佩严等实名发文遭到了民众舆论的群起谴责，他们未敢实名发文，而是以《某专家谈盐法问题》为题在《申报》发文，煞有介事地宣称应采取“折中办法，先从整理场产着手……惟整理非五六年不能竣事，如此则主张实行新盐法及缓办者，皆可兼顾”，认为“淮芦川浙鲁闽各岸，情形各异，非用同一种方法所能如期办理……故须随各地习惯而论”。

（三）片面夸大推行新《盐法》的严重后果，恐吓政府和欺骗公众舆论

旧盐商“结党造谣，恐吓挟制，群起阻扰，无所不至”。他们宣称推行新《盐法》势必影响民众食盐供应，“边僻之区，谁肯冒险以图侥幸，则其结果必使通都大邑，以互相竞争而盐价日改，人民生活不能妥定，交通不便之处，淡食更事所必然”。旧盐商断言强推新《盐法》必然招致私盐泛滥，“查我国滨海各省，北自辽宁，南抵闽粤，海线之长，几及万里，在在斥不毛之地，

即处处是煮海为盐之区。人民食私，已成习惯，临时走漏，防不胜防”。旧盐商还“故作国库将减收七八千万元之危词，以图怂动世人视听，保持其世袭‘不当得利之权利”。他们甚至认为新《盐法》的自由贸易必将导致地方财政困难，声称引票如若根本废除，将“直接使票商无以为生，间接使社会发生不稳定之现象，而况引票施行区域，其地方上慈善、教育、警察多赖盐引附捐以维持，若竞就场征税，将何以挹注，苟废引票，将不啻对于数百万户宣布死刑云云”。他们宣称，大量失业盐民可能群起暴动并加入中共领导的革命，“现在匪共四伏，人心反侧，一旦盐制更张，其直接间接，衣食于盐业之内者，全国不下数千万人，迫于饥寒，易受益惑，恐与元之掘黄河，明之裁驿站，揭竿而起，全国骚然，异代同符，甚非国家之福”。

（四）勾兑政府要员以维护其既得利益

旧盐商“苟闻政府有改革之议，不惜出千万之资，以为贿赂献媚之计”。新《盐法》文本在立法院刚一通过，“各地盐商为欲维持其世袭专商之利益计，在沪集会，挟其一向勾结权贵之本能，与不劳而获之孽钱，四处运动，以冀新法之打消”。“各地盐商近有多数集居上海，多少总带有几文资本来者。闻天津商人每家派一千七百元，其代表行时，确携二万元，初到上海时，人人欲拥护浙商张淡如为从前之周学熙，以为彼与蒋主席有渊源，希望其以全力打销此案也。”“近闻周王等运动力已及政府各当局，一面请张淡如自向蒋主席请其予以维持引岸……一面话曹某致函今立法院邵副院长，请将改革案延缓议决，闻邵现已将原书交立法委员作审查此案之参考。”由于1931年5月5日在京举行的国民会议可能议决公布新《盐法》，旧盐商纷纷组织人马赶至南京活动，他们试图说服各省参会代表，撤销盐法。浙商张淡如甚至不惜花巨资宴请各省代表，借宴席平台散发反对新《盐法》的小册子，责难新《盐法》威胁到了灶户生计。他们试图竭力渗入为推行新盐法而特设的盐政改革委员会，“若此中有多数之引商在内，则改革之进行，势必迟延，闻引商已注意及此，谓不动其根本，则须从枝叶以谋缓进”。

（五）以加税和借款为诱饵，分化瓦解盐政改革官员

立法院于3月23日通过新《盐法》将由政府公布的消息经各报披露后，旧盐商改变了抗争策略，他们主动请求增加盐税和报效借款以换取政府对引岸的保留。浙商代表周庆云特地“二次入京见宋（宋子文），有对新盐法之签注六七条交宋，据彼等自述，谓系宋自交彼辈签注意见，以凭采择者……不过宋为周之反对意见所动，遂对新盐法而怀疑，此实不可讳之事实。盐商之意见，由周而至宋，即由宋而及蒋”。周的建议也无非是增加盐税。“在沪开会之众盐商，拟筹款一千五百万运动展缓施行一二年……尚思其惯技以报效借款等名义，包围财部。”他们希望以此为诱饵来分化瓦解盐政改革官员，促成新《盐法》改革的流产。盐商代表的建议打动了宋子文，宋随即向蒋介石建议，称新《盐法》尚需修正。蒋介石于是召集立法院新《盐法》全体起草委员会成员开会，他们与宋子文展开了激烈辩论。与会专家皆坚持新《盐法》不能修改，蒋也认同专家意见。此后新《盐法》未再进行讨论，但却迟迟未能公布。旧盐商还声称，推行新《盐法》势必危及国税稳定，“盐务本系实业之商，近年国家以课税预为抵用，动辄数百万，由商出立借据，金融家尚能见信通融，今改自由贸易，则国家之缓急，亦不可恃”。其“无非欲分化行政与立法两方负责之人，而使财政当局，受其暗示，于不知不觉之中，左袒盐商，此财政当局不满意新盐法及财政部持怀疑态度之说，所由来也”。旧盐商“放出种种烟幕，使政府欲实行新盐法时，不得不徘徊顾虑，以为将影响税收”。

（六）力主就场官专卖，企图将盐法改革引入歧途

就场官专卖早在民国初年就是盐政改革派内部论争的焦点，“近闻盐商运动反对新盐法者，亦举此法为言。实则意在依就场专卖之方法，达保存引岸之目的。盖如此办理，姑不问官偿盐户制本，资力易有不给之虞。而新商自由购运，供求之际，终难相应，结果必在相当条件下，仍归束于旧商照常承办之一途”。旧盐商此时重拾“就场专卖，以期与就场征税之说相混，使互相辩论而致新盐法施行展期”。“盖时人于就场征税与就场专卖之分别，知之者甚寡，固易为其所动。”一些旧盐商甚至“拿国家专卖的口号来淆惑人民视听。他们明知不能实行，也提出国家专卖的制度来搪塞一切，希望把引岸制度的寿命多维持几年。”

（七）挑唆盐民和可能因改革失势的盐官反对新盐法

为增添其反对新《盐法》的民意基础，旧盐商还刻意把自己装扮成盐民的代言人，“为盐民争生计”。他们“谓自由贸易实行，贵盐必被淘汰，数十万盐民生计可虑，不从拥护专商自身利益立论，而从盐民生计着想，可谓巧于立言”。他们还挑唆盐民上书反对新盐法。1931年3月30日，苏五属松江场全体盐民代表吴昆甫等联名上书袁浦场场长李耀南，认为“盐法变更影响国家课税、断绝盐民生计”，请求他转告政府“仍沿旧制，以拯民命，而维鹾政”。盐民所陈述理由与旧盐商之反对理由竞惊人地相似。由于“一旦实施新盐法，则许多机关，应当裁撤，官吏去官，与盐商灶户之失业利害共通”，故“向来服务盐政人员，对盐法多取保守态度”。在旧盐商们的挑唆下，一些可能因改革失势或失业的盐务官员纷纷站出来非难新《盐法》。如长芦盐运使洪维国称：“立法院制定新盐法诚属允当，惟长芦情形复杂，将来施行，恐有困难。”

由于旧盐商的舆论误导和阻扰，自新《盐法》在立法院通过移交政府后，直到4月底，“财部尚无一字与立法院”。但旧盐商的这些活动并未能扭转在南京召开的国民会议的舆论走向，与会者以压倒多数通过了新《盐法》。这也促使南京国民政府不得不在1931年5月30日公布了新《盐法））o但基于旧盐商的反扑和对盐税短少的担忧，立法院对新盐法能否顺利施行揪心不已，他们担心如若明确规定施行日期到时不能实施则会使政府威信严重受损，思虑再三，故而立法院在新《盐法》末尾明确规定，“本法施行日期以命令定之”。

四、新《盐法》公布后旧盐商的策略调整

（1931年6月以后至抗战前）

新《盐法》的公布，实质是民众舆论的胜利。鉴于新《盐法》公布后公开反对新《盐法》必然会使自己沦为民众舆论的敌人，旧盐商开始暗地里百般阻扰新盐法的实施，竭力在运销环节上进行干扰。他们“就场不收盐，以困盐民生计；在途不起运，以造成民食恐慌；在销地提高盐价，以加重民负；处处阻碍销量，减少国家收入，而办盐务者莫之如何也”。他们还继续以加税报销政府和勾兑政府要员等方式来进行阻扰。

新盐法虽然暂时得以公布，但南京国民政府内部财政部的意见却占了上风，他们“深恐改革后，税收或有短少之虞”，借口长江大水和“九一八”事变，延迟推行新《盐法》这令旧盐商的引岸也继续得以保留。

直到1934年4月，时新申报载“南京盐务会议有逐步实施新盐法，取消引票”，旧盐商遂再起阻扰。4月23日，淮盐旧盐商以“淮南四岸盐业事务所”名义向财政部部长发电报称：“民十八年，政府征缴验票费四百万元，以济党国要需，奉发验票在案”，“各省政府历次认借税款，多至数百万元，迄未归偿。如将引票取消，应请将该项验票费、借款等项发还各商，以昭大信”。他们以索还验票费和借款相要挟，向政府施压。与此同时，他们又大诉苦水，“现在四岸存盐各百数十万担，均因催缴场税，限期截网，遵令办理到岸，必须守候两年，内外方能销完，挤压成本约二千八百余万元。本年湘皖两岸预缴轮帆各税又四百余万元，大半贷自银行、钱庄，以引票、税单及盐斤抵押”，恳求“政府准予犹豫期间，俾各商将存岸及缴税盐斤仍照向章轮售，收回成本”。4月30日，淮盐旧盐商又以“鄂岸淮盐公所”名义致电财政部，延续了前封电报的策略：他们一方面夸大其经营困难，呼吁政府万一“盐法必须变更，恳准予以犹豫期间，以全商命”；另一方面要求政府将此前征收的“票价和验票费发还”。

不巧的是，此后“首都重地发现毒盐，胶澳威海抢盐风潮迭出，长江流域税警禁止人民自由购食，华北各地硝私充斥，复因农村凋敝，民生维艰”，一时间民众舆论再次聚焦于旧盐商之引岸制，认为保留引岸制是食盐中毒案发生的深层原因，皆呼吁政府尽快实行新《盐法》。在1934年12月中旬国民党四届五中全会在京召开之际，全国工商各界纷纷致电大会，恳请推行新盐法。迫于社会舆论压力，国民党的四届五中全会不得不通过决议，“限一个月内成立盐政改革委员会，筹议各项规章及施行细则”，“限民国二十五年（1936）年底完全实施盐法”。1935年11月，国民党第五次全国代表大会再次决定于1936年底分区施行新盐法。旧盐商又再掀波澜，他们选派代表向中央请愿，“十二圩盐务各团体联合会推代表李一鸣等四人”于12月12日“携《上五中全会书》，赴中央党部请愿，请对新盐法展长施行期间，交国民代表大会复议”。但鉴于公开反对新《盐法》必然遭致民众舆论的群起声讨，他们不敢在社会舆论领域搞大规模的造势活动了，其请愿活动在《申报》的不显眼位置刊发，字数极少。

在国民党的四届五中全会议决1936年底全面实施新盐法后，旧盐商“一闻改制将成，即群起运动，仗其雄厚之资本，作最后之挣扎；甚或危言耸听，谓新法施行后，政府将损失八九千万元之国定旧税”，希望再次“分化行政与立法两方面之立场”。长芦盐商以“芦纲公所、裕蘇公司、合丰公司和襄汝公所”名义分别于1935年1月15日和2月9日呈文国民政府事业部和财政部，反对实施新盐法。而淮盐旧盐商因深知新《盐法》的实施已成大势所趋，便以退为进，“商等不敢谓新盐法之不适用也，惟在实施以前，必须筹备完善”，呼吁“将实行新盐法时期酌量延长，精密筹备，并规定展至何时，明白宣布，庶几运商得以安心运营”，因为银行需“得有保障”方肯“继续放款”。他们试图通过夸大盐制的复杂性，通过变通和调整新盐法来维护其既得利益。不过，此时的旧盐商利益集团的联合行动步调发生了变异。淮商和浙商试图通过强调其引区的特殊性来维持其原有引区，恳请政府“在新盐法实行以后，淮盐浙盐之引区因天然趋势之故，仍须依旧维持。如虑商人垄断把持，不难立法以为箝制。”川盐盐商也以“川盐情形特殊”为由，呈请财务部从缓实行。江苏仪征县十二圩盐务各团体联合会之盐商竞派代表呈请国民政府中止实行新盐法，“专案提出六中全会，公决将新盐法中止八年”，“于中止期内，不得以单行命令变更旧制”。还有部分旧盐商希望在新《盐法》的实施中取得市场先机，1936年1月12日，浙江余姚旧盐商“请早日行新盐法，推代表三人来京请愿”。

但此时的国民政府因为搁置新《盐法》向旧盐商加税而尝到了税收甜头，倘若全面实施新《盐法》可能带来的财税短少的风险使之对新《盐法》的兴趣锐减。日本侵华威胁的加深也使国民政府和民众舆论对新《盐法》的关注度日益下降。这造成新《盐法》从公布之日起一直到抗战爆发前，始终未能全面实施，沦为一纸具文。虽然截止抗战前新《盐法》未能得以实施，但由于一些地方的旧有引岸制度严重影响到了当地民众生活和国民政府的税收，这些地方先后被国民政府允许实行食盐自由贸易。

结语

新《盐法》改革的深处实质是盐业运销利益网络的重新分化组合与调整，必然遭致利益受损的旧盐商利益集团的极力反对和百般阻扰，他们为此借公众舆论平台提出了很多反对意见。不可否认，其部分反对意见也不乏一些合理成分，但充其量只能成为新《盐法》进行局部调整的理由，不足以全面否定新《盐法》的推行。

新《盐法》的推行实际上是国民政府与旧盐商围绕盐业而展开的利税博弈，旧盐商的利益空间遭到空前打压。政府通过利用民众舆论筹划新《盐法》改革来打压旧盐商，迫使旧盐商主动作出让步以换取维持专商引岸。新《盐法》虽然未能成功实施，但政府却由此成为这次流产变革中的最大受益者。旧盐商虽然因向政府输血导致其利润空间遭到打压，但却暂时成功的保住了引岸。这使新《盐法》到头来沦为国民政府要挟旧盐商的“尚方宝剑”，无限期地搁置新《盐法》反而有助于政府增加财政税收，抑制来自旧盐商的加税阻力。国民政府因流产的新《盐法》而成功地增加了财税收入，但民众舆论却因此对南京国民政府逐渐失去认同感，国民政府一心寄望打造的革命权威底色因此而骤减。加之国民政府对日本的侵略一再奉行妥协退让政策，民众舆论对国民政府的失望之情日渐通过报刊流露出来。

由此可见，但凡进步的深受民众舆论欢迎的改革必然会严重损害一部分既得利益集团的利益。他们不甘心既得利益受损，势必会竭力阻止变革的深入推行。在社会舆论领域，他们必然会设法重金收买一些报刊，竭力误导民众舆论，争夺改革的社会舆论话语权。当其无法撼动民众推动改革的主流社会舆论时，他们必然会一方面肯定改革的进步性，另一方面声称改革的时机不够成熟，进而主张暂缓改革，维持现状。在幕后，他们则会千方百计地以报效和权力寻租等方式腐蚀政府实权人士，竭力销蚀政府的改革意愿。利益集团的舆论攻势并不可怕，其可怕之处在于通过报效政府和权力寻租的方式绑架政府，进而阻止政府改革进程。近代中国的不少改革均因此而中途流产。

（责任编辑：周聪）