晏安澜与民国初期四川地区的盐务改革

余杰

摘要：民国初期，四川地区进行了数次盐务改革。这些改革方案迥异，均对传统的盐务管理造成了冲击。其中，晏安澜主导的改革，其设计最为周全，考虑最为细致。但由于各种复杂的原因，晏安澜的改革也以失败告终。不过，对其评价应该更为谨慎。

关键词：晏安澜；民国初年；四川；盐务改革

中图分类号：K258

文献标识码：A

文章编号：1003-9864（2016）-03-0064-06

辛亥革命后数年，被目为“棼如乱丝”的旧盐务体系在全国范围内受到了猛烈冲击。革命党人活跃的江苏、浙江、广东、四川等南方盐产地区发起旨在废除“专商引岸”制度，实行自由贸易的盐务改革。尽管四川率先实施被认为符合近代中国盐务发展方向的改革，但成效甚微。之后，由四川盐运使晏安澜组织实施的“运盐公司”不仅难逃“规复旧制”之嫌，而且受到多方责难。由于英国人丁恩（W.RichardDame）所主持的以废除“专商”为核心的盐务改革推动了中国盐务近代化，所以历来对民初四川盐务改革的评价不高。不过，丁恩与晏安澜所处的位置不同，其实施改革的出发点和归宿也大相径庭。因此，对民初四川盐务改革的评价应该更为谨慎。

一、“废引”语境与邓孝可的激进改革

传统盐政所实施的“产盐有定场，销盐有定地，运盐有定商”这一垄断性专卖制度直到清末依然没有太大改观。按照制度设计，食盐的运销采用“引岸制”。即食盐销售区主要按行政区划而定，通常以产盐所在省为主兼及相邻省区。商人须向政府注册，获得户部颁发的“引票”，并完纳税额后，才能组织运输和销售。由于这一制度所产生的专擅、腐败、走私、税赋转移、盐质低劣等弊病，使得自晚清始就不断有人呼吁改革盐法，要求废除引岸。

晚清时期，四川总督丁宝桢所推行的“官运”改革成为加强“专商引岸”制度的重要举措。改革在初期成效良好，不仅使得食盐滞销问题得以极大改善，而且为政府创造大量税收。然而，这一改革在后期因为多种形式的腐败、重税等原因陷入严重困境。另外，“官运”所划定的销岸，及其受到限制的价格形成体系，实际上有利于保护落后地区的中小盐商，这一改革还越来越多地为势力雄厚的大盐商所反对。

辛亥革命后，维持旧盐法的政治基础不复存在，四川盐务处于新的调整时期。时任四川“盐政部长”的邓孝可实施了较为激进的改革方案，宣布“推倒官运，破除引岸”，并准“自由贩运，就场一税之后任其所之”。该方案旨在完全取消“专商”，废除引岸，实施自由贸易。改革实施后，迅速将四川原有的盐政格局彻底打破。然而，改革并没有按照邓孝可所设想的方向发展。由于四川局势较为混乱，在省府控制下的产盐区域只有川北、资、简等少数地区。这些地区不仅食盐的生产规模不大，在引票的份额中所占比例较小，税收十分有限，而且盐税也被业者自行削减。

邓孝可的改革对于四川盐产巨头如富荣、川东等地区的生产和经营影响较小。但这些地区却在“破岸”改革的标榜下，实施着真正的自由贸易。这一激进改革还试图将不同地区的税率均一化，更使得过去在“引岸”制度中实行的差别税率不复存在。川盐由于原料、制作方法以及运输条件不同，成本差异极大，执行统一税率的结果使得成本高昂者难于与成本低廉者竞争。另外，一税制后不仅使得过去税率较低地区的盐商拥有更大的利润空间，而且也造成这些地区的食盐得以全面进入过去不曾进入的地区销售。邓孝可的改革还导致川盐在滇黔等主要销售地区严重滞销，个别地区的销售下降到常年水平的六成。

在最为关键的盐税环节，改革的成效更是令人失望。改革导致川省盐税收入一度低至300多万两，仅相当于前清时期最高峰的一半。改革还致使多方利益失衡，本期待从改革中获益的中小盐商和食盐消费者，也由于改革配套尚未跟进，站到了改革的对立面。另外，由于地方政治不靖，又缺乏强有力的官方支持，改革难以在安定的环境下有序推进。仅仅四个月时间，邓孝可就被迫宣布辞职，四川盐务自此进入各自为政的混乱时期。

二、晏安澜的“复旧”与“开新”

前宪政编查馆参议，并曾主持清末全国盐务调查，已届63岁的陕西人晏安澜在1913年11月被任命为四川盐运使，受命出掌川省盐务。晏之所以被委以重任，不仅是因为他曾参与前清度支部盐政新章程的制定工作，熟悉传统盐务，对盐务中的积弊了解甚多，还因为中央希望他能迅速扭转川省盐税大为跌落的财政困境。此时，盐税收益已经成为袁世凯政府偿还善后借款的抵押品，而川省盐税在全国的盐税收入中一直占有重要位置。

晏安澜接任后的当务之急是如何迅速充裕川省盐税，挽救损失。由于邓孝可所实施的自由贸易改革收效不彰，恢复旧制自然成为考虑对象。不过，如果仔细考察晏安澜的改革设想，就不难发现晏氏改革并非只是简单的“复旧”。他所强调的重点在于理顺传统引岸制度中的各种关系，并将这些关系置于相对宽松的贸易环境之下。并且由于丰裕盐税是晏安澜的主要目标，因此这一改革将向如何增加税收方面倾斜。

晏安澜一开始就不主张在四川实行完全放任的自由贸易。与那些缺乏经验的盐务管理者不同，晏安澜并不讳言“专商引岸”制度的合理成分，虽然专商“割握一、二县，或数县，或一县之数村，巡丁密布，禁网森罗，民间动辄触犯，敢怒而不敢言”，但是“变通之可也，消灭之则不可也”。如果不顾现实，随意废除“引岸”，涉嫌用强制手段破坏市场秩序。并且“运道各有便利，民食各有习惯，其中有天然之引岸，未可以人力强为破除也”。无论是“就场征税”，还是“就场官专卖”，都不能没有商人的参与。既然需要商人，即“不能禁其继续营运。无专商之名，未必即无专商之实。未可以官法强为消灭也”。

对于一度被视为挽救盐务危机的自由贸易，晏安澜并非遽然否定。他举出其他地区实施自由贸易后的各种困境，旨在说明不同地区实行自由贸易的条件差别很大，特别强调在四川地区推行该办法的特殊困难：“四川行之，则于国、于民、于商三者，均不利焉。何者？奉天盐行东三省，而吉林、黑龙江皆办官运。河东盐行晋、陕、豫三省，而陕西}胃北十九州县，及河南汝州等处亦办官运，已非完全就场征税之法。云南则欲办官运以救之，而苦于成本之难筹，故事不果行。此皆已往之成迹，可为现在之前车者。”

关键在于奉天、云南这些地区的盐务，在“前清时代均未加意经营者，其法甚疏，无足置论”，河东地区则虽实行“就场征税”，但“每年晋、豫、陕三省均有一定之引额，仍与纲法无以大异”。因此“其运盐者，除官运外，虽日民贩，而箕裘相承，实与专商无甚大异”。但是如今“四川之就场征税，则大商犹是也，而引额全无矣。名日‘场税，实则‘关税耳”。在很多已经实行“就场征税”的地区，其实也有一定数量的“引额”，而四川完全取消“引额”的做法，在晏安澜看来并不可取。

虽然，川省盐务协会代表孙荣“规复引岸”的主张，遭到北京财政部“大加申斥”，原来的专商都对恢复旧制心灰意冷。不过，晏安澜却坚持认为“无专商可也，无定岸、无引额不可也。有定岸而不分岸，与无定岸同；有额引而不分引额，与无额引同”。恰在此时，晏安澜划定“分岸”、设立“定额”的计划得到四川都督胡文澜的支持。同样出于对盐税的渴望，四川都督胡文澜表示“化官盐为商运，就各厂之盐定各厂销路，使指认引、纳税各专其责。虽无引岸之名，隐收引岸之利”，并批评“财政部于川省情形或未深悉”。在召集各厂的盐商代表商议新的改革方案后，晏安澜主持的四川盐务边、计、济楚厂岸公司终于得以成立。

“师其意，而不泥其迹”，设立足以取代“官运”的运盐公司是晏安澜改革的真正核心。正如晏安澜所言，疏解四川盐务困境的一大关键是理顺产、运、销三者的关系，其中以“运”最为重要。事实上，“四川盐运使”这一全省最高盐务官职正是以“运”来命名的。晏还认为想要对盐务进行有效治理，比较可行的办法要从“运”务上考虑，而不宜干涉“产”“销”二者，因为“运盐无法，则产者无所归，销者无所受”。某种程度上，晏安澜的确在沿袭“官运”的思路，抓住食盐运输的中间环节，从而也就成功的实现对食盐流通的控制。

如果说“师法”官运是对旧制的尊重，那么“公司”的设立则主要着眼于创新。一方面，晏虽然承认“官运”是改善四川盐务困境的良方，另一方面他也指出“官运”存在“与民争利”的弊病。按照晏的设想，组织数量众多的运盐公司将克服“官运”的垄断行为，“若以多数运盐之公司，代惟一无二之官运，似官运犹有可议，而公司转无可议也”。另外，运盐公司还将在原引额定销的基础上，便利商民贸易。更为重要的是能够实现和“官运”一样的税收保证。在晏安澜看来，由于受到监管和约束，那些被认可成立的运盐公司还能发挥平抑盐价的作用，平衡逐利行为下产生的地区失衡，以及照顾中小盐商的利益。而这些是实行自由贸易难以产生的好处。公司的另一大好处在于将迅速收复由于自由贸易而损失殆尽的边、济楚各岸，使川盐重新赢回广大的滇黔、湘鄂市场。实际上，只有恢复实现对这些地区的食盐销售，川盐才有可能真正创造大量的税收。

尽管运盐公司与“官运”看似存在不少的相同之处，比如划定销岸、为引额设立限度，甚至确定税收基数都是以“官运”时期的数据作为基础。但是就组织公司本身而言，晏的改革已经为四川盐务打开新的发展方向。与“官运”相比，公司必须有足够的资本作为保证金方能成立，公司的收益状况不仅取决于所获得引额的多少，而且还取决于其销售情况，这将增加公司的经营风险。由于多家公司的加入，过去为“官运”所独占的市场也被迫引入竞争，这在削弱垄断的同时，还能保证税源，不啻是一石二鸟。晏安澜提醒那些对运盐公司说三道四的人：“窃维今日中国之盐务已经抵押外债，非尤夫昔日中国之盐务也”，而“今日之川盐，亦非尤夫昔日之川盐也。故居今日而论川盐，必以对外为重然，欲对外必先治内。”运盐公司显然是“治内”之良策。

如前所述，晏安澜改革的着眼点是增益税收，因此运盐公司至少在以下几点上可以为税收提供保障。首先，由于公司根据“引额”购盐时将先行完税，因此基本的盐税收入不与公司销售情况发生关系。其次，公司的设立必须达到一定的资金门槛，因此不用担心公司因为销售不佳而出现资金危机，并转嫁到盐务管理机构和地方政府头上的问题。再则，由于公司先期的投入不菲，因而公司无牟利动机驱使的可能性较小，盐税收益的持续增加更有保证。

单纯依靠组织运盐公司，并不足以实现四川盐税令人称羡的成绩。整顿运务也只是恢复四川盐务的起点。邓孝可的激进改革之所以成效不彰，除了“引岸”遭到破除后导致食盐滞销外，最大的问题就是严重依赖“引岸”而存在的等差税率也被破坏。事实上，食盐无从销售固然是税收衰落的重要原因，然而应征之税难于征足，也是税收难裕的原因之一。更为严重的是，如果不解决税率问题，就算运盐公司成功实现销售回升，也无法兑现征复630万两旧税的承诺。因此，晏安澜不得不在极力推动运盐公司的同时，着手对盐税税率进行重新修订。其实，修订税率也符合设立公司的初衷。他曾写信给财政部盐务署长龚心湛坦露心声：“查川场自改办就场征税后，税则既减，税额亦绌。欲复旧额必须加税，欲加税即不得不办公司。盖加税之事，施之无数之散商则甚难，施之有数之公司则较易也。”此番的税率改订计划以“等差税”为本，对边岸“每肋摊加十二文”，计岸“每摊加九文”，票盐“每肋加税六文”。如果以“以钱一千九百文作银一两”，且按照“四万二千三百”原引以及试销“八千”引进行销售的话，将在一年内实现兑现“规复”旧额的目标。

晏安澜的这一揽子改革，首先得到四川省政府方面的支持。四川都督胡文澜去电，对晏氏的改革深表赞成，相信这一改革势必将为四川带来新的丰裕税收，他还对晏的行事作风表示佩服。因其由英人丁恩所主持的全国盐务改革计划尚未出台，中央方面对晏氏的川省盐务改革计划并没有多少发言权，实际上认可晏的方案。四川境内的盐商普遍对晏的改革持观望和谨慎支持的态度。不过，由于改革实施后将会对部分在自由贸易下获利的盐商构成税收方面的威胁，因此晏氏的改革计划也将面临挑战。

三、晏安澜改革的失败及其分析

不幸的是，晏安澜的改革并没有维持太久，大约一年后“运盐公司”停办，改革也随之结束。晏安澜所推行的“公司专营”制度之所以短命，很大程度上与主持全国盐务改革的英国人丁恩的反对有关。一向主张实行“就场征税”和自由贸易的丁恩，着眼于革除传统盐务的弊病，力图用釜底抽薪的方式完成对中国盐务近代化的彻底改造，建立起符合近代税收制度的盐税收人体系，并以此确保被用于担保外债的盐税能够及时足额偿还债权国。

在丁恩所调研的地区中，四川成为重点考察的对象。在提交给国务院的报告中，丁恩力主在四川推行自由贸易，并极力反对晏安澜所实施的“公司专卖”：“四川盐政则极属重要，非仅财政上有重要之关系。且当时所拟组织运盐公司之计划，与中国政府将来之政策有密切之关系。”由于丁恩的目标是将自由贸易向全国推广，如果能够在自由贸易推行艰难的四川地区率先实施，将会有助于在全国实现这一目标。

四川盐务改革背后的中外之争也一定程度影响了晏安澜改革的顺利推进。袁世凯政府签署的善后大借款合同不仅将盐税用于外债抵押，而且也导致盐政主权部分落入外人之手。根据大借款条款要求成立的盐务稽核所成为地方盐政的重要掣肘。由洋员控制的包括人事、财政等方面的困难，严重制约着晏安澜独立的进行改革。

部分大盐厂的反对使得晏安澜的改革很难持久。正如晏安澜自己分析的那样，盐务改革必须产运销三管齐下，相互配合，方能奏效。纵观晏的改革，也仅仅在运输上作出了改变。产和销，尤其是产的部分，晏安澜很难有所作为。因此，才会出现晏安澜所抱怨的富荣大厂借“外人”反对自己的情形。这些大厂之所以反对晏的改革，并不是对自由贸易情有独钟，而是运输公司一定程度上恢复了“官运”价格管控和差别税率。

晏安澜改革的实施环境成为改革能否成功的重要因素。自1915年6月始，改革实施仅半年后，受袁世凯复辟影响，“护国战争”爆发，川滇一线成为战争破坏的主要地区，川省盐务改革受到直接冲击。由于军事行动，部分被划定的引岸地区无法开展贸易，使得受到冲击的盐商选择抵制改革。北京政府财政当局的权力之争明朗化后，支持自由贸易的力量占了上风，公司专卖突然失去最强有力的支持，晏安澜苦心孤诣的改革一年后被宣布失败。

四、余论

对当时的四川盐务主政者来说，无论是“就场征税”，还是“公司专商”，都带有一定新旧之争的意味。“就场征税”所代表的内容不一定是“新东西”，但当时支持自由贸易的主张更容易获得多数人的好感，至于“公司专商”则难以在新时代的舆论中获得普遍认同。然而，这一顾及现实的变通方案并非一无是处。对四川的财政收入来说，这两种选择之间并没有明显优劣，谁能保证并增加税收，或许对地方利益而言，谁就是更好的选择。只不过“专卖”的名声太臭，更由于丁恩所代表的自由贸易被认为是“近代中国盐务改革的发展方向”，晏安澜所苦心孤诣设计的变通方案才“死于非命”。

如何评价晏安澜的改革，涉及到如何对待民国初年“新旧”之争的问题。民初四川盐务改革的例子，很好地说明了在激变时代的近代中国社会“新”的强大，以及“旧”的弱小。与邓孝可、丁恩的改革方向比较而言，晏安澜的方案较为保守，但不容忽视的是晏的改革是在丁宝桢“官运”改革基础上的发展，并且由于在改革设计中注意到了如何“让利于民”，这也使得晏的改革更具可行性。

民初四川盐务改革的启示在于近代中国改革的方向应该是“合理化”抑或“近代化”。或许这两者本身并不存在冲突，但在近代中国亟待变革的大语境下，某些改革的目标被简单的定义为“近代化”过程，而近代化又简单的等同于西方标准。尽管川省盐务改革不能视同单纯的中外之争，但晏安澜的改革方案合理之处难获认同，却较为清楚的反映了这一倾向。尽管晏安澜的“公司专商”被废止后，四川盐务进入所谓自由贸易时期，但实际的贸易状况却不容乐观。由于缺乏稳定的市场环境和充分的市场竞争，加上缺乏稳定政府的有效调节，四川盐务的发展进入新的混乱时期。这不仅是军事派系混战所带来的恶果，部分也与该地区盐务改革的不成功有关。

（责任编辑：邓军）