完善政府采购内部控制的思考

潘福利

摘要：随着行政事业政府采购规模的日益增长，政府采购工作已成为行政事业单位日常工作的重要组成部分，为做好政府采购工作，保证活动的顺利开展，就要完善政府采购内部控制制度，规范政府采购行为。本文针对行政事业单位政府采购过程中内部控制存在的问题进行分析并提出相应的对策，希望为行政事业单位加强政府采购内部控制提供参考。

关键词：政府采购；内部控制；预算

一、加强政府采购内部控制的背景

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。据统计，政府采购法实施以来，政府采购工作取得了显著成效， 2002年我国政府采购总规模为1009亿元，2013年上升到16381亿元，十年间增长了16倍， 同时，政府采购活动也暴露出质量不高、效率低下等问题。内部控制制度是单位内部管理的重要措施，是以预防为主的制度，目的在于通过有效的制度安排来规范单位内设机构、不相容岗位的工作人员受到既定制度的约束，防止错误和舞弊的行为发生，保证单位活动安全、有序的运行。古人云：严控则强，失控则弱，无控则乱。由于内部控制不健全，在实施政府采购过程中，一些单位或个人为了小团体或个人的利益，损害了国家和社会的公共利益时有发生.给政府采购活动的推行和管理工作带来负面影响。为此，建立和完善政府采购内部控制制度，规范政府采购行为显得尤为重要。

二、政府采购内部控制的目标与现状

（一）政府采购内部控制的目标

1. 保证政府采购管理和程序合法合规。内部控制制度要求实施政府采购活动必须严格执行国家发布的《政府采购法》、《招标投标法》等法律法规，做到有法可依、有法必依、执法必严。

2. 保证财政性资金的使用效率和国有资产安全。完好的内部控制制度，是政府采购资金和单位财产安全的制度保障。

3. 保证政府采购相关部门信息报告的真实性和可靠性。真实、可靠的信息为单位领导正确决策，为社会主义经济健康、持续发展提供参考依据，同时有利于维护政府部门的诚信度和公信力，维护政府部门在人民群众中的良好形象和声誉。

4. 促进政府采购管理水平，提高工作效率。要求采购单位结合自身条件，制定符合本单位实际的内部控制制度，通过健全有效的内部控制，明确职责、规范程序、有效监督，不断提高政府采购管理水平和工作效率。

（二）政府采购内部控制建设存在的问题

1. 政府采购内部控制意识不强，内部管理制度不健全。行政事业单位的资金来源，主要是财政拨款，包括同级财政拨款和上级财政补助，实行收付实现制度，相对于企业的成本核算和权责发生制而言，经济业务显得比较简单。所以，到目前为止，很少有行政事业单位建立自己的内部控制机构，制定行之有效的内部控制制度，或者设计完整的内部控制体系。

2. 政府采购执行效果不理想，程序不规范。按照规定，政府采购程序为：预算单位年初编制年度采购计划连同部门预算报同级人大批准→预算单位年中需要采购时按照批复的品目向同级政府采购管理部门上报采购计划→政府采购管理部门批复采购方式和组织形式→预算单位根据批复方式实施政府采购活动→组织验收入库等程序，但在实际操作过程中，一些单位或部门由于缺乏规范的程序约束和监督机制，出现随意变更采购方式、分拆项目化整为零甚至不履行申报采购手续就直接采购等现象。

3. 采购主体多样化，专业人才缺乏。随着政府采购规模的日益扩大，政府采购业务由单一货物类扩展到货物、工程和服务等项目，由于行政事业单位活多人少，出现了“谁需求，谁采购，谁操作”，把政府采购工作分散到各部门、各科室去。而政府采购是一项面向市场、涉及法律、谈判、合同等方方面面专业性、政策性很强的工作，不同于常规的采购业务。要求负责采购的人员不仅要熟悉采购程序，还要掌握相关的专业知识和操作技能，涉及到专用设备的，还要有所了解，这在一定程度上影响了政府采购工作效率和执行效果。

4. 招投标工作出现“低价论”，评标专家缺乏社会责任感。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条规定，政府采购招标评标方法分为最低标价法和综合评分法。最低评标价法是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标侯选人的评标方法。综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标侯选人的评标方法。在评标过程中，评标专家一是大多数不具备评审投标报价是否低于成本的能力，二是为了避闲、省事、给自己带来不必要的麻烦，经常把最低评价法简单地变成了最低价中标法，不管投标企业的技术能力、质量水平以及资金状况如何、唯以价格作为评价标准。引发了恶性低价抢标现象，导致工程质量差，履约效率低、项目生命周期缩短等。

三、政府采购内部控制主要问题的成因

（一）认识上的偏差

《政府采购法》虽然颁布实施了十几年，政府也加大了宣传力度，强化单位的采购意识。但是还是有些单位的领导简单的认为政府采购就是简单的购买实物，只要按照规定程序采购就行了，不需要建立内部控制制度。

（二）没有设置专门的机构和配套专职人员

由于行政事业单位编制少，工作人员不多，工作量大等特点，导致了许多单位一人身兼两职，甚至身兼数职，从而造成不相容岗位兼职等现象，如购买兼保管，验收兼付款等行为，容易产生舞弊和腐败，防范措施不严。

（三）预算与采购脱节

行政事业单位的部门预算是按照量力而行、量入为出，保证重点、兼顾一般，先保吃饭、后搞建设的原则。所以年初政府采购预算编制比较粗放，大部分没有细化到具体项目和采购数量，在执行过程中，出现预算与采购相脱节现象，如同一品种、品牌和款式的货物在同一年度内多次采购、多次付款、多次验收，造成重复劳动，浪费资源，影响工作效率。

四、完善政府采购内部控制的应对措施

（一）强化领导意识

一项工作在一个单位中执行得好与坏，主要领导的态度很重要，比如计划生育、综合治理工作等实行一票否决制。政府采购应与单位的绩效挂钩，促使单位把该项工作摆上重要议事日程，形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实的良好局面。

（二）设立专门机构和采购人员

政府采购工作涉及到财务、技术、营销、审计、合同、谈判等多方面的内容，要求相关人员具备较高的业务知识和良好的职业道德。所以一个单位要做好政府采购活动，应设立专门机构，明确每个岗位每位采购人员的工作职责，避免由一个人完成一项业务的全过程，或权利相对集中在少数人的手里，形成预算、采购、付款、验收等各个环节互相牵制、相互配合，把权力关在制度的笼子里，降低舞弊和腐败机会。

（三）消除预算与采购不对称现象

每年年度终了，财政部门牵头协同政府采购管理单位、财务、审计、监察等有关部门对行政事业单位定期或不定期的进行监督检查，除了检查财政性使用资金是否合法、合规以外，还要对单位的政府采购进行专项检查，并将检查结果向同级政府和人民代表大会反馈，作为该单位下一年度部门预算及当年年度绩效考评的参考依据。避免资金使用的随意性和人为因素，从而在制度上控制单位预算执行和政府采购走样，给采购单位盖上无形的监督网。

（四）建立评标专家信息库

随着政府采购规模的多样化、范围的扩展和领域的延伸，政府采购涉及的内容有市场营销、招投标、合同、法律等方面的知识，所以建立既熟悉技术、经济、法律专业知识，又有良好的职业道德和评标工作经历的评审专家库是保证政府采购的坚强后盾。一方面，对专家分行业管理，定期联络，每季度向专家寄发政府采购工作简报。二是对专家进行考评，有无违规违纪行为和评标质量差现象。

（五）完善内部控制制度

1. 事前预防。《中华人民共各国政府采购法实施条例》中指出，有必要制定条例，完善政府采购制度，进一步促进政府采购的规范化、法制化，构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购机制。旨是在把采购可能产生的不良行为消灭在萌芽状态，在现实工作中，各采购单位及监督管理部门普遍停留在事后查处和责任人身上。本人认为，防微杜渐，防范大于未然。政府采购的事前预防主要包括：采购计划是否必要，预算成本是否合理，是不是部门预算中政府采购的批复范畴以及采购立项过程的合法性。

2. 事中控制。事中控制要求严格检查、及时反馈、及时整改。事中控制时间长、内容多、难度大是政府采购的主要部分。主要包括选择采购方式，审查投标单位的资质情况、技术能力、信誉等级和资金状况，审查评审专家选取过程的合法性，审查采购合同条款、内容的合法性、合规性，以及采购程序是否做到公平、公正、公平、透明。

3. 事后评价。事后评价是政府采购一项必不可少的内容，事后评价是通过科学的手段把政府采购过程中的项目立项、成本预算、采购方式和供应商的选择、专家选取、评标标准、合同订立、招投标程序、项目验收、合同履行等关键环节进行归纳和总结，查找做得不到和潜在危害，以便日后管理和控制的提升和改进。

参考文献：

[1]孙震.政府采购和内部控制在行政事业单位资产管理中的应用[J].行政事业资产与财务，2014（30）.

[2]姚丹.水利工程政府采购的内部控制管理[J].河南科技，2010（01）.

[4]夏烨.建立健全政府采购内部控制的设想[J].中国政府采购，2002（01）.

（作者单位：广西百色国家农业科技园区管理委员会）