农村集体建设用地减量化与村集体经济发展

陈光普

近年来，随着城镇化的加速推进，在农用地整理复垦潜力几近枯竭的情况下，启动农村集体建设用地减量化工作已是形势所迫、大势所趋。作为上海远郊的金山区，同样面临这个问题。

本文以上海金山区的农村为样本，分析农村集体建设用地的减量化对村集体经济产生的影响以及这种经济影响反过来给减量化工作带来的困难，在此基础上提出一些有针对性的政策建议。

一、农村集体建设用地减量化对村集体经济发展的影响

调查数据显示，农村集体工业用地企业通过租金、税收返还等形式对村级经济有一定的支撑。金山区124个村农村集体工业用地企业每年缴纳土地租金平均为744万元，返还村级税收平均为169万元。

为更直观的对集体工业用地整理的经济效益进行分析，我们从政府、村集体两个层面分别进行预估。通过计算得到，政府层面从集体工业用地整理中可获得57.5万/亩的收益。其中，成本未包含一些不可预见费用，如职工再就业、职工安置等方面的潜在成本；同时，也不排除土地出让价格会有一定幅度的增长，因此实际收益有可能会浮动。但是从村集体层面来看，如果没有其他的政策性补贴，直接经济收益将为负的（详见表1）。

二、减量化带来的负面影响对减量化工作造成的困难

（一）企业减量将导致村级经济可支配收入显著减少

如果大规模开展农村集体工业用地的减量化工作，对村级集体经济组织将会带来土地租金、税收返还两部分的收入减少。对于金山区不同镇、不同村的经济收入情况差别较大，对金山卫镇的9个村来说，土地租金占村级可支配收入达30%以上的村为7个，而枫泾镇仅有1个，镇、村差异较大。但整体来看，两个镇目前的村级总收益每年均在1000万元左右，这块经济收入的减少势必会对村集体组织的正常运转带来较大的影响。如果在减量化工作推进过程中不能有效解决这个问题，将会带来最直接的阻力。

（二）村集体企业改制导致村集体组织在拆迁中无话语权

根据对金山区村集体土地上的企业进行了企业性质调查，我们发现，基本上属于私营企业。村集体与企业只存在土地租赁关系，对土地上的建筑物及企业基本无所有权。该情况会对后续企业动拆迁带来两大阻碍。一是针对这些集体企业的拆迁，村集体基本上得不到任何经济赔偿。因为减量化之后的土地性质仍为集体农用地，因此不涉及到征地，也就不需要支付征地补偿款，只需要进行企业赔偿。二是因为村集体对企业无所有权，将对大规模拆迁进度带来较大影响，只能采取协议拆迁，存在较多的不可预计因素。

（三）土地租赁合同情况复杂加大拆迁难度

目前村集体建设用地上的企业大部分是通过土地租赁，即与所在地村委会签订土地租赁合同进行土地使用，还有一小部分是通过建筑租赁的形式来使用。

我们通过具体调研其中一个村，对土地租赁情况进行了深入详尽的了解（详见表2）。该村签订有土地及建筑租赁合同的企业共为50家，其中签订土地租赁合同的为30家，土地面积约为60亩。签订建筑租赁合同的为20家，土地面积约为5亩。土地租赁年限跨度较大，从3～11年都有，到期年限为2013～2017年。

如果要按照金山区既定时序安排来进行减量化工作，势必会造成大量的村集体土地租赁违约活动。如果要解除租赁活动，必须要协商相关违约赔偿，势必会进一步提高减量化成本，还有可能会引发一些经济纠纷。因此，在减量化工作启动时，应充分做好土地及厂房租赁的相关情况摸底，合理安排时序，尽可能降低经济成本及法律风险。

（四）对村民带来一定的就业压力

调查数据显示，农村集体建设用地范围内的企业吸纳了一定比例的本地村民就业人口。以枫泾镇和金山卫镇为例，村集体企业吸收就业人口分别为4932人和6987人，占被调查村总人口的比重分别为10%和23%。通过对部分企业的实地走访，我们了解到，部分村集体企业用工以本地居民为主，且用工相对比较规范。如果大规模的开展集体工业减量工作，必须在职工再就业、下岗职工保障等方面制定较为完善的政策。

三、协同推进农村集体建设用地减量化工作与村集体经济发展的对策建议

（一）明确目标，分期实施推进

农村集体建设用地减量化工作是一项系统工程，更是一项创新性工作，因此可根据上海市规划国土资源局工作要求及金山区实际情况，建议在区级土地整治规划基础上，启动编制郊野单元规划，分区域分步骤逐步推进。

1. 关于实施区域

因郊野单元规划要求按镇编制，建议率先启动金山卫、亭林、廊下和枫泾等镇的减量化工作。主要考虑金山卫镇产业发展以化工类为主，结合区环保三年行动计划的实施，可通过推行减量化政策，达到政策叠加效应；亭林镇综合亭林大居、金山铁路站点建设等因素，对全镇布局有较大影响，结合已启动的镇域总体规划修编，可与郊野单元规划统筹考虑，提高规划编制效率；廊下镇、枫泾镇则分别是2011年及2012年上海市级土地整治项目所在镇，有较好的工作基础，在原有的综合整治方案基础上进行适当扩展、深化后，可顺利衔接。其余镇按时序逐步推进。

2. 关于实施项目

考虑到实际操作的需要，应在全面梳理现状的基础上，结合产业结构调整工作，分类按时序推进。建议近期减量化以操作较为成熟的宅基地归并为主，同时选取几个试点村同步开展工业用地减量。针对工业用地减量也应考虑企业综合效益、产业类别、土地租赁关系等，对企业情况建立综合档案，即企业目录库，在此基础上分类梳理，按照时序，逐步推进。

（二）形成合力，完善配套政策

减量化工作是一项涉及方方面面的系统性工程，因此需要相关部门统一思想、通力合作。减量化工作需统筹协调包括发改委、经委、农委、水务局、建交委、环保局等各部门共同开展推进，减量之时需各部门支持，减量之后更需要整合各领域资源。建议区政府主要领导牵头成立领导小组，统一领导、协调减量化工作推进；各条线分管领导牵头成立工作小组，分别开展产业、资金、社会保障、建设等方面的政策制定，对各专业部门的政策、资金统筹聚合，为减量化工作的顺利开展提供保障。

1. 确保减量化工作资金平衡

减量化工作开展前提需要启动资金，后续实施也需要大量的资金投入，因目前上海市级政策尚未明确，资金基本上是需要地方政府即区镇两级进行筹措。因金山区目前土地出让价格偏低，规模偏小，且工业用地占比最大，建设用地减量化成本与土地出让收益之间的巨大差距，因此资金压力较大，镇域甚至区域范围内难以实现资金平衡。

对于资金保障，建议：第一，对涉及建设、农业、产业等条线的专项资金进行统筹整合；第一，可以尝试市场合作，按照郊野单元中的建新地块出让政策，依托金山区在生态旅游休闲用地、养老产业用地方面的潜在优势，积极寻求有意向、有实力的大型企业参与合作减量化工作；第三，鉴于金山区级差地租不明显，应拓展增减挂钩建新地区范围，不局限于本区、本镇范围，条件成熟时也可借力于区外地块。第四，为有效解决减量化工作推进的成本平衡，由规土、财政等部门牵头加快制定占补平衡指标有偿使用机制。

2. 确保村集体经济组织经济收益不受损

从本次调研的镇来看，涉及减量化工作的村域从集体建设用地方面经济收益总额均在1000万左右，集体工业用地减量化将对集体经济组织造成较为明显的影响，因此必须确保集体经济组织收益不受影响。

首先，建议由金山区发改委、财政部门牵头，建立区级层面的减量化工作基金，基金来源可从六类用地出让金收益、产业项目税收收益提取固定比例。通过该项基金对相应的村集体每年统一提供经济补贴。

其次，通过郊野单元规划及实施规划的编制，针对不同村集体组织，量身订做造血机制方案，壮大村集体组织经济实力。一方面可以依托郊野单元规划编制政策，将增减挂钩建新地块，采取一定措施低成本出让给集体经济组织，以保障长远受益。另一方面，可以结合市委、市府大力推进农村综合帮扶工作，对经济薄弱村进行政策叠加。目前金山区已拟定的综合帮扶目标，是要让83个经济薄弱村五年内新增固定资产投入1000万元，正好可以与减量化工作进行有效衔接。

3. 确保本地村民收入水平不受影响

针对集体工业用地减量将对本地村民就业带来的影响，一方面通过加强村集体经济组织的收益来增加农民收入，另一方面应由人力资源保障部门提前参与，针对职工再就业及失业等问题提出解决预案，最大程度减少集体工业用地减量对村民就业带来的影响。

4. 确保企业拆迁时序的合理性和工作的规范性

对需搬迁企业，目前应尽早启动基本情况摸底工作，对规模、产权、产业、效益、就业、环保、改制、土地租赁等方面情况全面梳理，建立企业目录库。在此基础上，由产业主管部门牵头制定综合效益评估标准。通过该办法明确优质企业、淘汰企业的标准，便于分类、分步骤实施。同时对优质企业，进一步制定扶持转移搬迁方案。对淘汰企业，与金山区正在开展的推进产业结构调整工作等衔接。

涉及集体工业用地上的企业动拆迁尚无成熟的经验可以参照，具有一定的不可预见性及风险性。应及早针对土地租赁合同、拆迁标准等研究制定政策，提前做好预案。集体工业用地的减量化为非征地拆迁行为，为确保后续实施推进的规范性，应针对建筑物补偿等研究统一补偿标准。在实际工作开展时，区、镇层面应形成强有力的组织架构，以确保减量化工作的顺利推进。

参考文献：

[1]王沛，宋奇.上海建设用地减量化实施情况调研[J].科学发展，2016（03）.

[2]顾守柏，丁芸，孙彦伟.上海“198”区域建设用地减量化的政策设计与探索[J].中国土地，2015（11）.

[3]郑寿庆.村集体经济发展现状及对策[J].现代农业科技，2011（21）.

[4]方志权.上海村级集体经济发展现状问题和对策研究[J].科学发展，2013（03）.

（作者单位：中共上海市金山区委党校）