档案开放鉴定工作的问题及对策研究

钱海峰

摘要：本文结合北京市各区档案馆的档案开放鉴定工作，在总结其特点的基础上，对其存在的问题进行分析，并据此提出借助外力及利用信息化手段，提高开放鉴定工作效率；提高开放鉴定工作人员的业务素质；提高把控政策的能力等解决对策。

关键词：档案开放鉴定档案工作档案管理

档案开放鉴定工作，是指档案馆根据国家法律和档案部门的有关规定，对已满封闭期限的档案加以分析，判定档案能否对社会开放的一项工作。开放鉴定是档案馆由档案开放延伸的一项经常性工作，是馆藏档案依法向社会开放前必须履行的工作程序，是档案馆履行职责的必然选择。在打造“阳光政府”，政府信息公开提速的背景下，我国各级国家综合档案馆依法开放档案工作的意义不言而喻。鉴于此，本文结合北京市各区档案馆的档案开放鉴定工作，在总结其特点的基础上，对其存在的问题进行分析，并提出相应的解决对策。

一、档案开放鉴定工作的特点

（一）政治性

1.档案鉴定工作本身具有政治性。各级国家综合档案馆保存的档案，绝大多数形成于公务活动中，其中相当部分是涉及党和国家机密的文件，如果开放不当，就会给党的事业和国家利益造成损害。因此，档案鉴定工作就是确保档案馆馆藏涉密档案和需要控制使用的档案不随意被社会人员查阅。

2.档案内容具有政治性。档案中许多涉及政治运动、财产纠纷等社会问题，这些档案随意向社会开放很可能产生社会矛盾，因此档案馆在开展开放鉴定工作时，需要将政治性作为首要考虑因素。

（二）法律性

1.开放鉴定工作本身就是按照法律法规及相关规定开展的。《中华人民共和国档案法》第十九条、《中华人民共和国档案法实施办法》第二十条及《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》第二十五条等法律条款都对档案馆馆藏档案的开放时间、要求等作了明确规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条和第十二条都对做好涉及政府信息主动公开文件进馆后的开放工作作了相关规定。《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第十六条和第十七条对档案馆馆藏涉密档案的解密开放工作也作了相关规定。

2.开放档案在解决争端、处理案件等方面发挥的证据作用是开放鉴定工作法律性的表现之一。从各级国家综合档案馆近年来的档案利用实例汇编情况来看，开放档案作为法律凭证在解决社会公众各种纠纷和争端中的作用越来越显著，如开放档案在维护百姓权益、解决山林土地争议、解决职工养老保险和福利待遇等方面均发挥着较大作用。

（三）专业性

一是档案开放鉴定依据的基础理论、档案开放鉴定工作的指导思想、组织管理、任务和职责、工作原则和要求等都体现出该工作具有较强的专业性。二是档案开放鉴定是鉴定人员根据一定标准运用专业知识对档案是否开放进行鉴别、判断和处置的一种主体活动。档案鉴定知识，则是每个鉴定人员应当学习和掌握的重要专业内容。三是档案开放鉴定的内容具有专业性，如环保档案、防疫档案、医疗档案、公安档案等具有各自的专业内容、使用对象和保存价值。

（四）政策性

专业档案的保管期限、提供利用范围及要求在国家的政策文件中均有明确规定，各级国家综合档案馆在从事开放鉴定工作的过程中，要严格按照规定执行。如涉及勘界情况档案的开放和利用，要依据国家民政部、国家档案局印发的《行政区域界线档案管理办法》处置；涉及婚姻档案的开放和利用，应按照国家民政部和国家档案局联合颁发的《婚姻登记档案管理办法》执行等。

二、档案开放鉴定工作中存在的问题

（一）档案开放鉴定工作人员较少与工作量较大之间的矛盾凸显

就人员情况来说，档案馆鉴定工作人员严重不足。1985年2月，原劳动人事部、国家档案局颁发的《地方各级档案馆人员编制标准》（简称标准）中规定：“档案馆工作人员列入国家事业编制。编制人数随馆藏档案（包括具有档案价值的资料）数量增减。”近年来，随着国家档案局推行“三大体系”建设，各级国家综合档案馆的业务工作越来越多，馆藏档案数量也越来越大，但是档案馆的人员数量受国家体制编制等因素影响，并没有按照《标准》要求相应增加。以北京市各区档案馆为例，目前各馆真正从事档案鉴定工作的人员仅两到三人。就其工作量来说，不论是各级国家综合档案馆的馆藏档案数量、内容还是门类都较为广泛，加之各级国家综合档案馆每年档案开放鉴定数量较多，使得档案鉴定工作量较大。换句话说，档案馆的馆藏档案存量和移交进馆的档案增量都是巨大的，而档案开放鉴定工作人员仅两到三人，可见人力严重不足。

（二）档案开放鉴定工作人员的业务素质有待提升

评判一份档案是否开放，既需要档案鉴定人员熟悉档案鉴定标准，又需要他们熟悉与所鉴定档案相关的专业知识。同时，还需要档案鉴定人员具有较强的责任心和认真的工作态度，这样才能对档案开放后的社会效应和影响做出准确的评估。目前，档案鉴定工作人员的整体素质与上述要求还有一定距离。此外，档案鉴定工作人员对业务研究不够也影响了业务素质的提高。各级档案馆档案鉴定工作人员每年都要进行大量的开放鉴定工作，由于档案馆的全宗构成相对固定，全宗内的档案门类和内容也相对固定，因此，鉴定人员在相关方面能够指导和解决每年档案开放鉴定中遇到的同一类型的问题。但是需要注意的是，受主客观条件制约，鉴定人员对档案开放鉴定工作缺乏深入系统的研究，而这正是未来需要解决的重要问题。

（三）“判不准”而造成不愿开

“判不准”，即档案鉴定人员在工作中就档案是否开放，以及鉴定结果的准确性存在一定的不确定性。首先，就现有标准来说，《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》对档案开放鉴定的标准问题没有明确提及。目前，各级国家综合档案馆判定档案是否控制使用的依据，主要是国家档案局制发的《各级国家档案馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第七条所列20种应控制使用的档案相关条款，这些条款虽然在原则上做了规定，但是无法精确到每一份文件，使其实操性受到影响。其次，档案鉴定工作会受鉴定人员文化知识和认识水平等方面的限制，这也是导致其对同一份档案是否开放存在分歧的原因之一。

三、解决对策

按照《中华人民共和国档案法》第十九条规定，做好档案开放鉴定工作是档案法的明确要求。要真正做到依法开放鉴定，就需要各级国家综合档案馆领导和档案开放鉴定工作人员，遵守法律规定，严格遵照程序，完成档案开放鉴定工作。具体如下：

（一）借助外力，利用信息化手段，提高开放鉴定工作的效率

1.多措并举，充分利用外力，提高档案鉴定工作的效率。一是充分调动档案馆的退休人员。退休人员经验丰富，熟悉档案内容，比较了解档案形成年代的背景，能够较好地完成档案开放鉴定工作。通过调动这部分人力，既可以解决档案部门精力不足的问题，又可以解决不能及时开展鉴定工作的问题。二是充分挖掘档案形成单位人员的资源，由他们进行开放鉴定的初审工作。各级档案馆的开放鉴定工作一般实行“初审-复审-审批”的三级鉴定程序，即由档案鉴定工作小组初审，档案鉴定工作委员会复审，档案局（馆）长审批。初审环节可以把需要鉴定的档案目录或者原文交由原档案形成单位帮助初审。因为档案形成单位人员对所移交的档案内容比较熟悉，尤其是专业性较强的档案。此外，还可以聘请本行政区域内的一些文史专家加入。

2.通过科学技术改革传统的档案鉴定工作方式，提高档案开放鉴定工作的效率。一是充分利用档案数字化成果，依托档案数字化全文开展鉴定工作。二是利用计算机快速检索和批量处理功能，结合人工分析判断，对某些数字档案信息涉密性进行批量标注、智能化识别和鉴定。如青岛市档案馆从敏感词入手，筛选出需要控制的类别，将主题词和关键词中的敏感词汇编成词库，利用计算机进行识别和鉴定，实现了批处理，有效地提高了鉴定工作的效率。目前，北京市部分单位也开始对档案的自动鉴定工作进行了探索。

（二）提高档案开放鉴定工作人员的业务素质

一是通过对档案鉴定工作人员进行专业培训来提高档案鉴定工作人员的专业水平，逐步建立适应档案事业发展需要的档案鉴定专家队伍。二是各级国家综合档案馆大力加强馆际间、同行间的交流。通过学习、参观、座谈、学术研讨等形式，使档案开放鉴定工作人员，拓宽思路，取长补短，达到共同提高的目的。

（三）提高档案开放鉴定工作人员把控政策的能力

近年来，我国陆续出台了各种门类档案的鉴定标准，对一些职能部门形成的档案保管期限和利用范围也有明确规定，如婚姻档案保管期限为100年，限制使用等等，这些类型的档案都带有较强的政策性。档案鉴定工作人员要通过学习，尽可能地了解和掌握馆藏档案涉及的国家政策要求。

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