中山：地方立法探索环保工作新机制

李佳伟　胡涛

既是责任，也是权利，更是支持

2月26日，《中山市水环境保护条例》（以下简称《条例》）全票获广东省人大常委会批准通过。地方立法权下放一周年，从获得“门票”到交出“成绩”，中山仅用349天便炼出一部水环境保护领域全国首部获省人大常委会批准通过的地方性法规。

首部中山地方法规缘何以水为题？有何特色？今后执行又会面临哪些难题？带着疑问，记者采访了中山市人大常委会法工委、中山市环保局相关负责人。

以“最急需、最大共识、最具特色”为原则，选择立法突破口

根据新《立法法》规定，“设区的市”立法权限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面。

毕竟是全市首部法规，选择哪个领域呢？去年4月，中山市人大常委会委托中山市地方立法研究院，在全市发放5000份调查问卷，要求每个镇区至少200份，每个社区至少覆盖50份，充分征集市民对立法的意见和建议。

“保护水环境群众呼声最高。” 中山市人大常委会法工委法规科主任科员梁明松介绍，五成受访公众认为，第一部法规应对环保事项作规定，主要针对“污水处理”“环境与生态保护规划”“水资源的利用与保护”。

梁明松指出：“中山市委、市政府一直高度重视水环境保护，近年来又开展雨污分流、内河涌整治等工作并取得积极成效，具有较好的工作基础；同时，也希望通过立法，建立完善良好工作机制，进一步推动治水工作。”

“中山处于江河下游，受上游来水和咸潮上涌影响，水环境正面临上下夹击的尴尬局面。”梁明松坦言，近几年，咸潮严重影响居民生活和社会经济发展，尽管中山自2000年就开始监测预报和预防，但相关工作仍面临压力。

按照“最急需、最大共识、最具地方特色”原则，中山市人大常委会最终确定水环境保护为立法突破口。

2015年7月上旬，中山市人大常委会主导成立《条例》起草工作组，法工委牵头，召集中山市法制、环保、水务等部门，要求“一定要熟悉业务的人员”参与。被召集的各部门相关负责人，只需做一件事，写清各自水环境保护工作职责，一星期后交稿。

随后，法工委开始针对各部门所列内容筛选条例。上位法已有规定的内容，不再纳入直接“砍掉”；上位法有涉及到但不够具体的，根据中山实际进一步细化；不同部门提出内容有交叉的，直接合并……

8月中旬，起草工作组完成《条例》草案，27日，提交中山市十四届人大常委会会议一审，10月29日，草案修改稿再次提交中山市人大常委会会议二审。12月30日，《条例》草案修改二稿，经中山市十四届人大常委会会议表决通过，并报请广东省人大常委会审查批准。

中山市人大常委会相关负责人称，条例起草之初就吸纳第三方参与，每一稿都积极征求广东省人大常委会、省环境保护厅、住建厅等部门意见，并先后两次在媒体上全文刊登，征求市民意见。

责任到政府、分工到部门

破解“九龙治水”困境

立法质量是地方法规的生命。能否抓住矛盾焦点，适应现实需求，是考量地方法规的重要标准。

中山市人大常委会法工委主任冯镜华认为，环境保护需要政府、企业和公众三方参与，在我国环境治理现阶段，各级政府依然是环境保护的主导。因此，明确相关政府部门职责，依法推进环境保护工作，可谓抓住了环境保护工作的牛鼻子。“在《条例》编写中，我们注重由立权向立责转变，这对于中山依法治市、依法治水具有重要意义。全文48项条款中有19条共48处，规定了相关政府部门环保职责。”

不仅如此，条例真正做到“责任到政府，分工到部门”。冯镜华比喻说：“只有做到各家孩子各家抱，才不会饿着孩子。”

《条例》第六条第一款明确规定：“市环境保护主管部门对全市水环境保护工作进行统一指导、协调和监督，组织实施本条例。”“这就明确市环保局是治水主责部门。”冯镜华解释，以往是政府作为主责部门，并未具体到某个职能部门，这是《条例》最大亮点之一，也是中山依法推进水环境保护、破解“九龙治水”困局的一次有益尝试和探索。

“将市环保局确定为《条例》组织实施部门，这对于环保局来说既是责任、也是权利、更是对环保工作的支持。”冯镜华指出，由环保局会同有关部门办理事项，协同部门应予以配合，而且各部门职责都列清楚，“到时谁没做到就‘打谁屁股”。如《条例》规定，中山市水行政主管部门负责编制水（环境）功能区划、河道综合治理，市建设主管部门负责城乡排水、生活污水处理、污泥清理等，各部门治水职责都有明确界定。

“另外，《条例》第七条明确规定：‘市人民政府建立水环境保护联席会议制度，定期研究、协调解决水环境保护的下列重大事项。这也将有效落实治水协调机制，形成治水合力。”冯补充道。

作为一部地方法规，《条例》当然也结合地方实际，制定出不少富有地方特色的规定。如第十条规定：“本市实行‘河（段）长制。市、镇人民政府应当落实各重点河涌河（段）长，河（段）长为包干河段保护管理的第一责任人，督导相关部门履行职责，对河段的污染治理负责。”第三十条规定：“市水行政主管部门应当完善咸潮监测网络建设，组织对磨刀门水道、横门水道、洪奇沥水道、小榄水道、鸡鸦水道等主要江河的咸潮监测与预报。”此外，《条例》还确定了中山实施土壤检测制度，建立土壤生态分析有效数据库，这在全省尚属先例。对此，中山市人大常委会有关负责人表示：“上位法没有规定的，就是立法空间，可以先行探索。”

在企业环境违法处罚方面，《条例》在保证不抵触上位法前提下，一律采取从严处罚的设定思路。比如《条例》第三十九条规定，排放水污染物超过排放重点水污染物总量控制指标的，由市环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额五倍的罚款。

强化监督、依法治水

开拓水环境保护新局面

“立法只是开始，《条例》生命力在于执行，能否真正落地是关键。”冯镜华如是说。

据悉，中山市人大常委会计划，一年后进行执法检查，两年后开展立法后评估工作，考察各部门依法履职情况，评估《条例》实操性。

“将环保部门确定为《条例》组织实施部门，真是一柄双刃剑。”中山市环保局相关负责人坦言，部门协调一直是各地工作的难点，实践中作为同级部门要有效协调其他部门组织实施可能会遇到不少问题。

“问题肯定会有，毕竟是一次新的探索。”冯镜华解释，“但我们还是要努力探索建立一种新的工作机制。《条例》不同于过去的‘红头文件，效力更高，对相关部门工作约束更强，我们的目的就要推进建立完善依法保护环境的良好工作机制，不用推，不用争，大家都按规定的做。年底开展执法检查，监督各部门责任落实情况。”

“短期看，环保部门压力有所增加，从长远看，是帮助他们分担了工作。之后的执法检查、立法评估，实际也是为他们撑腰，环保局解决不了的问题，可以提高一个层面协调解决。”

“在立法过程中，我们把编办、财政局负责人邀请过来。”冯镜华说，“资金的问题，财政局表态支持；没有人才和技术，我们建议通过政府购买，如果资金有限，那就从试点做起，再慢慢普及开。”

记者了解到，目前中山相关治水职能部门，已经按照《条例》规定，开展前期准备工作。

“根据《条例》新规定，饮用水源安全设施工程由市环保局牵头实施。”中山市环保局相关负责人告诉记者，市环保局正结合镇区实际，推动全市9个饮用水源一级保护区物理隔离防护设施建设，加紧完善或新建上、下游隔离网及配套设施。

“市卫计局牵头负责全市生活饮用水卫生监测，将按照要求，每季度开展水质检测，及时将数据上报共享。”中山市卫计局负责人表态。

中山市政府相关负责人表示，为保障饮用水源设施建设及生活饮用水卫生监测工作，市财政预算已分别落实安排1000万元和107万元，交由市环保局、卫计局统筹使用。

中山市环保局相关负责人表示，市环保局目前没有设置相应的科室专门负责水环境保护工作，下一步市环保局将加强能力建设，加强力量推进水环境保护工作。另外，也要抓紧制定《条例》实施细则，更好地推动各项工作实施。这些都需要市府办、市编办的支持。以6月1日《条例》实施为契机，开拓中山水环境保护新局面。

“我们希望通过首部地方法规的实施，以水环境保护为试验田，开拓中山依法治水新局面，进而推动中山各项工作法治进程，全面推进中山依法治市。这是立法的更大意义。” 冯镜华说。