网络舆情法律规制的国外经验及其启示

陈媛 古丽阿扎提·吐尔逊

网络舆情作为社会进步的晴雨表，充分反映着社情民意、鼓励公众参与、曝光社会不正之风，为政府建言献策，有效地释放社会压力。然而，由于我国网络监管不严格、违法成本低，造成网络谣言、网络诽谤和虚假报道的泛滥，更有不法之徒散布充斥煽动民族情绪、极端恐怖主义等思想的不良言论，不仅影响公众主流价值观念，还易增加政府管理社会的难度。因此，利用现代法治规则规制网络舆情迫在眉睫。利用法律规制网络舆情既要立足中国国情，解决现实问题，又要放眼世界，提高国际兼容性。

一、网络舆情法律规制的国外经验

1.顶层设计：部署国家网络安全战略指导发展。网络安全战略从顶层设计角度，确立各国的网络战略目标、基本原则及具体战略措施，有效地整合网络管理的国内资源，为开展网络安全国际合作扫清障碍。截至2015年5月，全球已有美国、英国、日本等约60个国家或组织制定并公布了各自的网络安全战略或战略规划。一是以打击网络犯罪及网络恐怖主义为核心的网络安全战略模式。美国于2003年发布《确保网络安全国家战略》，2011年5月奥巴马政府又颁布首份全球网络安全战略——《网络空间国际战略：网络世界中的繁荣、安全与开放》，并于2015年4月对该战略进行首次修订。美国《网络空间国际战略》在经济、军事、司法、网络安全等7个领域确立了政策重点：以“基本自由、个人隐私和信息自由流动”为核心原则，并明确指出营造“支持网络空间法制化的国际环境”的总目标。尤其在司法方面，美国倡导扩大《网络犯罪公约》的范围，在双边和多边论坛积极探讨关于网络犯罪国际规范的制定问题，通过国际合作打击恐怖主义犯罪。2011年2月，德国公布网络安全建设的基础性文件《德国网络安全战略》。该网络安全战略的总目标旨在大力推动安全网络空间建设，为加强各级政府之间合作打击网络犯罪力度，防止网络间谍活动，战略还计划设立“国家网络防御中心”。与此同时，设立国家网络安全委员会，从政治和战略层面指导网络安全领域的工作。

二是以保障网络安全和提升国民网络媒介素养为核心的网络安全战略模式。日本将网络安全保障作为其综合安全保障的核心组成部分。2013年6月，日本信息安全政策委员会发布名为《网络安全战略：创建世界领先的强健而富有活力的网络空间》的国家网络安全战略，提出：注重提升自身的网络安全技术，加强网络安全专业高等教育、产学有机合作，培养高素质网络安全人才，从根本上提升国民的网络素养。2009年11月澳大利亚出台《网络安全战略》。“澳大利亚计算机紧急响应团队”和“网络安全行动中心”是澳大利亚政府网络安全战略中两个相辅相成必不可少的新型组织，分别扮演内部的协调中枢和全源网络态势观察者的角色。澳大利亚政府还提出要进行文化变革：为家庭用户和小型企业建立权威的网络安全知识网站，提供实践工具；在澳大利亚中小学开展网络安全的单元课程教育；与企业、用户群体、社会组织等伙伴一起继续实施“网络安全意识周”计划。

2.专门立法：制定多层次专门性规制相互配合。互联网发展较早且法制完善的国家，多数都已针对互联网规制进行了专门立法，形成各具特色的法制模式。一是重点监管涉恐网络舆情的美国模式。美国最早的网络管理立法可以追溯到1917年颁布的《反间谍法》。从20世纪80年代末到21世纪初是其互联网立法的集中时期，奠定了美国网络舆情法律规制的基础。9·11事件以后，美国政府一方面加强网络立法，通过一系列法律来规制网络舆情；另一方面，逐步探索对社交媒体的法律监管手段，如2010年美国政府将“脸谱”“推特”等社交网站及其知名博客、公共意见领袖置于政府常态监控下。《爱国者法案》是美国规制网络舆情的立法典型，其严厉措施反映出美国政府打击恐怖主义的决心，但因其侵蚀民众的自由与隐私而遭受诟病，已于2015年6月失效，并通过一项名为《自由法案》的议案，目标是限制美国政府未经授权或无缘由的大规模信息收集的监控计划。

二是“实名”防范网络舆情弊病的韩国模式。韩国政府在网络个人信息保护和网上信息传播方面的立法卓有成效，同时用法律严惩危害公共利益的虚假信息散播者。韩国曾是全球推行网络实名制最彻底的国家，在韩国，网络实名制又称“本人确认制”，具体采用“后台实名”原则：用户在注册登录时必须使用真实的姓名和身份证号，而在前台发布消息时，可以使用化名。从2002年起，韩国循序渐进地开始实施网络实名制，率先对政府网站实行网络实名制，以期减少国内利用网络匿名侵害人权案件的发生率，并为网络实名制向民间网站的推广累积经验。但网络实名制的实施并未对网络暴力和网络谣言等网络舆情突出问题起到很好的抑制作用，反而降低了韩国网民自由表达的意愿，同时造成大规模的网络用户隐私泄露现象的发生，因此，2010年初，有韩国民间团体向韩国宪法裁判所提起诉讼，控诉韩国政府实施网络实名制侵犯用户的匿名表达自由、互联网言论自由及隐私权。2013年8月，经韩国宪法裁判所8名法官一致判决网络实名制违宪。至此，韩国全面实行不到5年的网络实名制寿终正寝。

三是严格审查网络舆情内容的新加坡模式。一方面，新加坡政府通过严格有效的法律制度实现对互联网及网络舆情的规范化治理；另一方面，在不损害公民公众言论自由权利的同时，加强道德宣传和公共教育，以柔性政策疏导，深化行业自律意识和家长教育责任。新加坡媒体发展局作为其国内互联网管理的主管机构，负责互联网服务的注册登记与内容的严格审查工作。依据《分类许可证制度》，所有的网络服务提供商必须登记方能开始运作；网络内容提供商无须专门注册，但涉及讨论政治和宗教问题的网站及网络内容提供商需要进行注册登记，预防并及时删除不良信息在互联网上的传播。新加坡政府还于2015年初成立新加坡网络安全局，以整合新加坡资讯通信科技安全局以及资讯通信发展管理局的部分职责，加强对网络安全及网络舆情的管制。

四是打击网络恐怖主义的俄罗斯、法国模式。俄罗斯以《国家信息安全学说》为网络舆情规制的顶层设计，依据《联邦宪法》，并以一系列法律法规为依托，建立起多层级、体系相对完备的网络舆情规制法律体系，切实有效地保证俄罗斯国内互联网机制的运行。俄罗斯为有效打击恐怖主义及利用互联网传播恐怖主义信息的行为，2014年出台多部法律来规范网络空间秩序。2014年5月5日，俄罗斯总统普京签署网络反恐修正法案《知名博主新规则法》，依据该规则，网页日均访问量超过3000人次的博客写手被认定为知名博主。被认定为知名博主的博客等同于新闻媒体，同样需要遵守俄罗斯法律对大众媒体的相关规定。而法国政府将其崇尚的民主与自由理念贯彻到网络舆情的规制当中。法国最新的《反恐怖主义法案》于2014年11月4日通过法国议会的投票，法案主要目的是为防止本国国民通过出境旅游的方式前往叙利亚和伊拉克参与“圣战”活动，该法案允许及时封锁鼓吹或美化恐怖主义的网站。2015年2月初，法国还通过一项代号为第2015-125号的法令，使法国政府可以要求互联网服务提供商在接到命令的24小时内屏蔽存有恐怖行动、儿童虐待相关信息的网站，且屏蔽行为无须经过司法部门的监管。除此之外，法国还非常重视学校网络的管理，通过在校园网上安装网页浏览自动监控装置，提供涉及淫秽色情和种族歧视内容的网站“黑名单”的方式，以此降低学生接触不健康网络内容的危险。网络安全教育的内容也成为法国学校“礼仪与公民教育课”的必修内容。

3.国际合作：签订国际公约联合惩治网络犯罪。在国际层面通过国际立法共同规范网络舆情及网络犯罪势在必行，《网络犯罪公约》的签订为各国网络犯罪立法树立了立法参照标准，也为国际间共同打击网络犯罪铺设合作平台。《网络犯罪公约》是世界上第一个打击网络犯罪的国际公约，最初由欧洲犯罪问题委员会下的网络空间犯罪专家委员会负责起草，2001年11月由欧洲理事会的26个欧盟成员国以及美国、加拿大、日本和南非等30个国家在匈牙利首都布达佩斯共同签署。公约首创之举是在第二部分明确了网络犯罪的4种具体类型：侵犯计算机数据或系统的机密性、完整性及可用性的犯罪；与计算机有关的犯罪；与内容有关的犯罪；侵犯著作权及邻接权等相关权利的犯罪。

二、对我国网络舆情法律规制的启示

1.构建顶层设计：制定中国国家网络安全战略。我国需要充分总结国外网络安全战略中的经验教训，制定出符合我国国情的网络安全战略，指导网络舆情的向好发展：一要开门见山地明确指出我国的网络安全战略目标，并在正文或附录的适当部分对网络安全战略中所涉及的核心概念做出清晰准确界定，减少概念模糊与歧义，提升国际合作中的兼容互通性；二要围绕战略总目标，规划战略的侧重点，部署具体工作任务；三要整合国内资源，建立网络安全战略任务的具体执行机构，在中央网络安全与信息化领导小组的统一决策下，全面推进执行网络安全战略任务；四要突出维护网络安全的重要意义，重视战略的防御功能，加强网络安全技术的研发工作及培养网络安全人才，监测网络舆情发展动向；五要采取积极主动、开放透明的国际合作方式，有效回应并消除国际社会对中国网络安全治理和网络舆情规制的质疑与疑虑。

2.完善专门法律：形成中国网络舆情法律体系。目前我国针对网络舆情立法的条款比较少见，尚未出台相应的网络基本法或者舆情应对法，且现有法律位阶不高，难以形成完善的网络舆情规制法律体系。我国网络舆情规制法律体系的完善，首先，可以借鉴美国、法国、俄罗斯的做法，将网络归类至传统的广播电视等大众传媒的管理之列，或者效仿新加坡和韩国在其他的网络立法中规定网络舆情规制办法，辅之以《刑法》《反恐法》的威慑效力，以打击网络犯罪、网络谣言、网络恐怖主义等违法犯罪行为，而无须制定一部单独的“网络舆情应对管理法”的法律。其次，充分利用现有的立法资源和法律基础，在相关网络或传媒法律中明确规定网络舆情规制的原则、内容、程序、法律责任、救济措施、负责部门，以消除现有法律法规中的立法冲突与空白，提高法律适用性与配合度，划清管理部门的职责界限，增强网络舆情规制的执行力。最后，形成以总揽全局的网络基本法为核心，其他互联网规制专门法律法规为支柱，各部门法相互配合的网络舆情规制法律体系。

3.健全配套制度：加强国内网络舆情正面引导。首先，我国可以借鉴日本、澳大利亚、法国的网络媒介素养教育的有关制度，在义务教育阶段开设网络媒介素养教育课程，编写符合青少年成长特点的网络媒介素养教材，从小培养他们的信息获取、辨识及使用能力，并逐渐将网络媒介素养教育覆盖全民，提升中华民族整体的媒介素养。其次，广泛开展网络空间社会责任感和网络法律意识的宣传教育工作，提升广大网民的社会责任感，不发布、散播虚假或未经证实的网络舆情信息，从源头上制止网络谣言和网络暴力的发生。将培养网络空间意见领袖的任务，纳入网络舆情规制工作之中。可效仿俄罗斯的做法，管理微博大V、微信公众账号管理者和App维护人，增强其言论表达的自律性，并在突发事件应对时赢得意见领袖们的积极响应和正面呼声。再次，发挥以“网”治网的作用，激发网络服务提供商和互联网协会的自律意识，使互联网行业进行网络舆情传播的自我管理自我约束，贯彻非法信息和不良内容及时删除及链接截断制度的执行，完善网络舆情的监测预警机制。最后，循序渐进地探索推行有限网络实名制的方法和路径。

4.拓展国际合作：提高中国网络舆情法治兼容性。网络空间的互联互通，使得任何国家在其中都不可能独善其身，网络安全的维护与网络舆情的规制引导，有赖于国际社会的共同参与。我国应对《网络犯罪公约》和各国的网络安全战略及立法展开深入研究，分析我国加入公约后可能对我国产生的影响，提出有关应对措施，避免落入他国的“战略防御网络”。适时将国际条约中通行的网络犯罪类型进行划分、将网络舆情立法观念转化为国内法，以便于我国法院对网络犯罪案件的审理，提高我国网络舆情法治的国际兼容程度。借助国际合作及时发声，提升我国在网络安全治理领域的话语权，促进网络空间治理国际规则的形成，树立网络空间负责任大国形象，增进国际间的互信合作，为推动网络舆情规制国际化和法制化作出贡献。

作者单位：新疆大学

文章来源：《情报理论与实践》2016年第2期

责任编辑：双艳珍