社会转型下公共资源交易问题探究

张晓萍 代龙蕊

摘 要：当代中国正在经历着重大的社会转型，不同的利益矛盾交锋，当代社会经济上呈现新常态，而在这种新常态社会下，政治领域、生态领域和文化领域等却蕴含着多种风险。在这种社会转型背景下，公共资源交易存在的问题也开始涌现出来，传统的公共资源交易已经逐渐不能适应转变中的社会结构。

关键词：社会转型，公共资源，公共资源交易

近日，国务院办公厅印发了关于《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发[2015]63号），明确提出了在社会转型和经济常态下政府对于公共资源交易改革的问题。在此背景下笔者选择了在公共资源交易改革方面的先行者——昆明市为例，分析了昆明市公共资源交易中心现状存在问题及相应政策建议。

一、昆明市公共资源交易中心概况

昆明市在政府投资工程建设项目的招投标、政府采购、土地使用权矿业权的交易、国有资产的处置四大类的市场交易中，每年涉及公共资源市场配置的项目大约7000个，交易总额近1000亿元。昆明市公共资源交易中心于2010年成立机构，主要是作为：公共服务平台、交易平台和监督平台。其中监督主要包括三个方面：（1）开标前线上监督；（2）开标中现场监督；（3）开标事后监督。2015年，在全市深化改革的示范、突破和帶动作用下，昆明涌现出除了一批深改典范，其中包括由昆明市公共资源交易监管办牵头，在全国开创了应用PPP模式建设“公共资源电子化交易”平台先例，顺畅地搭上了“互联网、大数据、云计算”的快车。采用“PPP”融资方式建立和运营公共资源交易电子化平台，以电子招标为主，通过电子招投标把传统招标、投标、评标等招投标过程实现数字化、网络化的新型招投标方式，是一种全流程、全方位、无纸化的公共资源交易方式。

昆明市开启了“互联网+交易+监管”的新模式：参与昆明公共资源招投标的人士，再也不用担心任何壁垒：招标文件范本模版化、格式化是昆明市公共资源电子化交易系统中的一大亮点，只要资质符合条件，下载标书即可报名参与；流程清晰化，所有流程均为电子化系统固定设置。保证了各方主体权力平等、机会平等、规则平等，结果公平。采用公共资源“互联网+交易+监管”模式，不仅避免了人为干扰，提高了办事效率，还降低了交易成本。完善的基础信息系统管理是这套系统的另一特点，该系统将参与昆明市公共资源交易活动的各方主体基本信息全部录入系统，建立数据库，并纳入诚信体系。

二、昆明市公共资源交易中存在的问题及对策

（一）公共资源交易法律法规落后于现实需要

公共资源交易市场体系的正常运转与相关法律法规的出台运转息息相关，目前的《招标投标法》和《政府采购法》，产生于十几年前，期间我国的社会主义市场经济经历了一系列的变化和深化改革，而公共资源交易市场体系的立法进程却没有相应的变化。因此出台公共资源交易市场体系的法律法规，处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，发挥政府宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务的作用，使政府与市场的作用相辅相成。

根据《昆明市公共资源交易当事人不良行为管理办法（试行）》办法，交易中心只是交易平台，并无行政权力和管理能力。行政处罚缺乏依据，主要是以道德出发为主，需要制度创新。涉及与企业的纠纷时，常常以败诉告终。

并且在当前的中央和国务院政策文件中，没有专门针对公共资源交易监管的法规政策，只是在《中央惩防体系》和廉政工作会议中提到深化公共资源交易市场和监督管理改革工作，唯一有法规支撑的是《招标投标实施条例中》第四条中明确“县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定”。以至于在实践中，要实现对公共资源交易市场的综合监管存在一定的难度，同时各个地区由于没有统一的法律法规可以遵从，存在多个部门“交叉管理、九龙治水”的局面，因此加快公共资源交易的监管立法，规范该领域的监管主体、职能、权力和责任至关重要。要建立统一规范的公共资源管理机制，完善公共资源交易法规制度，确保公共资源交易有法可依，在加快法律政策出台的基础上结合实际，明确公共资源交易实施细节和交易流程。

（二）公共资源交易综合监管机构职能地位尴尬

通过调研发现，虽然成立了“昆明市公共资源交易监督管理委员会及昆明市公共资源交易监督管理委员会办公室”，在一定程度上实现了对全市公共资源交易的管理权限，但是目前各行业的监管部门也参与进来，因此“多头监管”的局面不可避免，加之目前公共资源交易领域缺乏有关的制度设计，综合监管机构只能通过地方政府规范性文件作为支撑，存在着一定的法律风险。

昆明市监管办处在发展和统筹阶段，在人员编制和配置上存在不足，因此需要加快人员的编制，优化监管办的人力资源配置。具体而言，应遵循定职能、定机构、定编制原则，推进监管办组织结构的优化。此外，加快公共资源交易监管体制的顶层设计，也能从一定程度上解决人员编制受限的困境。

（三）现行信用共享机制有待完善

通过对信用评级指标要素的研究综述发现，目前国际公认的反应企业信用要素主要有5C因素（品德、经营能力、资本、资产抵押、经济环境）、5P因素（个人因素、资金用途、还款来源、债权保障、还款期限、担保物及如何还款）和4F因素（组织、经济、财务、管理）。政府机构较多运用定量与定性相结合的方法来进行综合评估，以规避单一评价方法带来的缺陷。

陕西省从企业的三个维度对整体信用状况进行综合分析评价，在各维度下均设置了具体评价指标及主要考评内容。基本信用素质（基础信用度评价）占30%，信用保障能力（商务信用度评价）及信用行为记录（社会信用度评价）各占35%，各具体评价指标按照重要性占有不同的权重，符合规定的特殊事项进行加减分调整，在指标级别的设置上，按照分值共设定A、AA、AAA、B、BB、BBB、C、CC、CCC九级指标。

结合昆明市公共资源交易中心的现状来看，目前该中心还未建立对供应商企业的信用评级体系，对于采用何种指标进行考核，还有待探讨，当然这其中又会涉及到数据收集和多方利益。

2012年印发了“昆明市公共资源交易当事人不良行为管理办法（试行）”，以促进信用体系建设和加强对公共资源交易活动的管理。在调研中笔者发现该管理办法在实施过程中遭遇了一些困境，通过该办法给予某些企业不良行为记录期限6个月到24个月，亦或是列入“黑名单”，但是当个别企业受到不良行为记录时，会通过诉讼程序企图撤销监管办对其的记录，实践也表明一旦企业上诉，监管办通常会败诉，其主要原因是“不良行为记录办法”不具有法律执行力，从而供应商企业可以通过司法程序减少其损失同时也躲避了监管办的规制，因此需加快公共资源交易的市场体系和监管体制的立法进程。

但是黑名單制度限制手段比较单一，仅通过技术手段电子化设置限制。目前黑名单企业的信息来源包括在“行政处罚、法院判决、行政档案”等中，不履行有关义务或违反有关的规章制度，因此诸如行政、司法部门将此类供应商企业名单反馈到公共资源交易中心监管办，试图通过其失信惩罚机制和黑名单，从源头上使失信企业淘汰出招投标市场。但黑名单实质上属于一种资格审查，其评价标准不一致，并未实现信用共享。

（四）信息的孤立性和局域性

目前昆明和深圳已率先成为全国公共资源电子化交易创新试点城市，同时昆明市公共资源交易中心于2014年3月建成覆盖市县两级的电子化交易系统，市县两级各类公共资源交易统一在昆明市公共资源交易网上完成公共服务；同时该中心于2015年9月实现了与国家公共服务平台互联互通，并成功实现数据推送共享，在纵向上实现了交易信息的共建共享。与此同时，昆明市公共资源交易中心也会与深圳市公共资源交易中心进行电子化交易创新的互接，在横向上实现交易信息的共建共享。

尽管有了上述基础性的工作，但由于各地的制度、规则不统一，国家层面还没有一个平台收集、整合各地交易信息，实现资源的共享，现实中各地建立的电子化交易系统还只是一个局域网络，信息无法覆盖到全国范围内。目前昆明市所辖各区县以及开发区都在使用昆明市公共资源交易中心平台，昆明市与各区县的关系仅限于业务指导，但市县之间通过专线联系（类似于局域网），信息共享到省。此外是企业不愿公开信息，对于一些涉及企业运作的机密信息企业不愿公开。因此实践上呼唤国家层面上电子化交易平台的快速建立，实现纵向、横向的数据交换，摆脱信息的孤立性和局域性的困境。要建立全国统一的信用评级体系，实现各省间、各省内州市间系统的互联互通。

参考文献

[1] 肖立辉，张勇，曾辉，张嘉俊.公共资源交易领域改革的昆明样本[N].学习时报，2015-10-15.

[2] 廖兴阳.昆明开创全国公共资源交易“互联网+”先例[N].昆明日报，2015-11-27.

[3] 陈元燮.建立信用评级指标体系的几个理论问题[J].财经问题研究，2000（08）：3-8.