东莞市公共设施引导与土地开发联动机制探索

刘招明

摘 要：文章通过以东莞市区公共设施构建研究，开展公共设施建设与土地联动开发机制的探索，引导土地开发新策略，为未来政府决策提供了技术支撑，也给其他城市的土地开发机制提供了新思路。

关键词：公共设施；土地开发；联动机制；东莞

近年来东莞市因公共设施滞后于土地开发，引发多起社会问题，诸如小区居民拒绝变电站建设事件、社区学位紧缺家长午夜排队现象频发。造成“只见楼盘，不见配套”的社区怪相；或者有楼盘，“各自为政”，没社区概念等等，公共设施建设滞后备受诟病，也影响东莞致力打造国际制造名城吸引人才策略。2014年，国务院发布《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，其中明确要求以人为本，提升城镇化发展质量，推进基本公共服务均等化。

在此背景下，东莞提出要提升基本公共服务水平，加强基本公共服务设施的统筹规划，优化布局，增强便利性，并明确以东莞市区为试点，开展公共设施建设与土地联动开发机制的探索，引导土地开发新策略。

一、探索思路

本次探索以实际建设需求为出发点，以实施土地联动开发为基础，以完善城市公共设施为立足点，务实研究，通过现状调研、部门访谈、综合分析等，摸清市区各类公共设施的现状状况及存在问题，评估“够”还是“不够”。并有针对性的研究，根据现状评估结论，制定差异化的应对策略，包括：规划标准的检讨，与土地开发联动机制的构建、实施台账的制定等。

（一）评估各类设施现状，为制定东莞特色的土地联动开发对策提供基础条件

第一类设施：现状负荷紧张，严重落后于土地开发，主要是供电设施、教育设施、社区公园、消防设施等，属于下步开发前必须完善的设施。

供电设施：现状市区大部分地区超负荷运行，随着城区商品住宅及大量办公楼建设，超负荷形势非常严重；且现状10千伏出线回路极少，新增用户报装难度大，亟需完善。

教育设施：随着城市的发展，户籍及常住人口急剧增长，总体对教育需求增长较快，各阶段的学位较为紧张，小學、幼儿园尤其严重，学校建设明显滞后于居住区开发，亟需完善。

社区公园：市区人均公园面积及公园服务覆盖半径严重不足，新区只见楼盘不见社区公园的现象普遍，社区公园的缺位，导致社区认同感和归属感的缺失。

消防设施：建设标准与规范要求差距较远，消防力量薄弱，市区五环路以外地区消防设施缺口尤其严重。

第二类设施：现状公共设施负荷基本合理，与用地开发总体基本协调，需优化完善配套政策，主要包括医疗设施、体育设施、供水设施、燃气设施、环卫设施、防洪排涝等。

（二）检讨各设施的规划标准，切实推进各类设施的落地

（1）以教育设施为例，东莞的教育学位需求千人指标，远高于北上广深港等城市以及发展较为类似的佛山、中山、苏州等，东莞配套学位标准是上述城市的1.5至2倍，远高于全国标准，也高于东莞的现状学位需求，导致学校配套标准过高，地方政府难按标准规划建设，即使规划，可实施性也难保障，过高的标准造成土地资源的浪费，也导致镇街在执行方面的抵触。为此，在实事求是、集约节约用地、适当预留弹性的原则指导下，经会商教育局，我们将千人指标及用地指标做了规划探讨研究，并做了较大幅度的下降。

（2）医疗设施：规划部门“综合医院——门诊部——社区健康服务站”的三层级系统与医疗部门“综合医院——社区卫生服务站” 的两层级系统不匹配，导致规划安排的门诊部用地，并无用处，而医疗部门需要的综合医院用地又得不到满足。为此，建议规划部门构建两层级的医疗系统，调整规划标准，将规划安排的门诊部用地整合成规模适宜的综合医院用地。

（3）体育设施：规划部门要求每“4-6万人”设置一处居住区级体育活动中心，这与现今生活需求、居住布局特点不相符，造成体育活动设施规模过小、服务范围过窄，造成重复建设与过高的管理费。参照其他城市的经验，建议每10万人设置一处居住区级体育活动中心，每处用地约2公顷，同时在社区公园中增加康体设施，满足市民就近体育活动的需要。

二、公共设施建设与土地联动机制构建方法

（一）构建与土地开发联动的机制探索，提前制定公共设施实施策略

以前的土地开发，对公共设施要求较为宽松，只规定它符合相关规划，并配套相关的公共设施，缺少对设施建设的监管机制，导致配套设施权属界定模糊、配套设施改变实际用途等问题，这与土地出让环节设定条件模糊分不开。

东莞将探索公共配套建设与土地开发联动机制，将在三个环节，制定土地开发与公共设施实施联动的机制。（1）土地出让计划制定时，属地需制定 “公共设施解决方案”，对地块的教育、供电、环卫、供水、供气设施的解决方案进行说明和评估，作为市政府审批的依据。（2）土地出让条件确定时，要求明确配建设施的数量、建筑面积、建设及移交模式、接收主体等，包括社区健康服务站、电信基站、公交场站、厕所、社区管理用房等。（3）销售环节，需公示厌恶型设施配置情况，并落实在销售合同中。

（二）制定近期实施台账，有序推进公共设施的建设

根据各类设施现状评估分析，制定各设施的“欠账”情况，结合供需评估及相关部门诉求，制定近期实施台账，逐步推进公共设施的完善。

（三）建立房地产开发与公共设施建设联动的机制

建立房地产项目的开发建设领导小组，评估项目周边公共设施状况，并与各类公共设施主管部门进行讨论，实现部门的互联互通，并实施公共设施建设一票否决制。

三、结语

本次规划研究是新型城镇化战略下东莞的重要尝试和探索，未来东莞将通过转变城镇发展理念、模式和机制，优化城镇空间格局，拉开东莞市区构建宜居城区的步伐，公共设施构建是其重要一环，与土地联动开发，有利于公共设施实施机制保障，与城市建设互动开发，促进城市建设。本次规划探讨公共设施建设与土地开发的做法，希望为未来政府决策提供支撑，也希望各相关职能部门，能组织编制专项规划，对公共设施配置标准进行系统研究和修正，以更好的指导城市建设。