土地督察制度对土地合理利用的效果分析

史德通 许磊

摘 要：近年来，随着社会经济的快速发展，农村人口逐渐向城市转移，这些问题加剧了土地利用的压力，使得土地违法已然成为土地利用和管理中不可忽视的一个问题。针对这一问题，我国已采取了相关措施抑制这一问题，但多年来土地违法行为仍然没有得到明显的遏制，在地方政府成为其主体之后，形势则更为严峻。

关键词：土地督察制度 土地合理利用

在土地违法尤其是地方政府成为土地违法主体之后，我国于2006年开始实施国家土地督察制度，希望能遏制这种愈发严峻的势头。总体上来说，我国土地督察制度基本上实现了组织目标，不仅有效的保护了耕地；一定程度上也遏制了土地违法高发势头，规范了地方政府对土地行为的管理，使得组织内部制度和工作机制得到不断完善。但土地督察制度仍然存在一些固有的缺陷，比如说：在运行过程中仍面临一些地方政府的阻力，土地督察效力也没能够得到最大的发挥。所以土地督察制度的长远发展，不仅需要不断地强化法制建设和社会参与、完善纠错机制和业务规范，还需要着力推进相关配套制度的改革和人才队伍的建设，这样才能不断的凝聚督察合力、提升督察动力、挖掘督察潜力和激发督察活力。

一、土地督察制度的基本内容

督察一词就字面上的意义解释即是监察与督促的意思。事实上，督察是一种政治机制，政治权力的运行机制，确切地说是一种政治权力运行的控制机制。所谓土地监察即是指土地监督检查，它是土地监察主体下，以国家土地行政管理下以国家土地管理法律、法规、政策为依据，按照一定的程序和方式，依法对本行政区内对一切机关、团体、单位、个人遵守土地管理法律、法规的情况进行监督检查啊，并对违法者实施法律制裁的行政执法活动。土地监察工作是土地管理工作的一部分，在土地管理过程中具有重要的地位和作用。

二、土地督察制度的实施现状与问题分析

近年来，在国家不断加大土地管理力度、不断出台新土地政策的同时，土地利用过程中各主体为了自身利益或局部利益，导致了各种土地违法事件不断涌现。当前众多的土地违法案件表明，我国土地管理制度仍然存在着许多的不足。土地执法监察目的没有得到充分地实现，其严重性和危害性也已经暴露无疑。为了解决这些问题，我国的土地督察制度还有待进一步完善，首先就要着眼于监督效率的提高。而当前土地督察的监督效率主要就体现在监督本身的效率，及对监督客体行为监督的效率两个方面。针对这一问题，土地督察作为行政监督的一个组成部分，可以从其自身的投入及成效比来进行衡量。换句话说就是指国家对土地督察要投入了更大规模的人力、财力和物力。然而，就当前的形势来看，相对于土地监管、整治地方政府违法用地行为等所面临的巨大挑战而言，国家土地督察制度的建立在根本上实现耕地保护且合理利用土地的目标还有较大的距离。改革开放以来，随着我国的土地督察制度得以建立并逐步完善，由于众多原因，我国政府机关仍存在着机构扩张迅速、政府机构人员过多、政府与企业难分、行政效率低下等问题，从而给国家和人民利益造成沉重负担，甚至阻碍改革的深入和经济的快速健康发展。这些问题反映到土地管理及土地利用方面，则存在土地政策及土地利用计划在全国范围内得不到切实的贯彻实施，中央的用地指导方针在地方没有得到正确的贯彻落实，土地监督政出多元、监督成效不明显、监督效率不高、地方政府违法用地现象时有发生等问题。经过近几年来的政府机构改革，我国中央与省级政府机关的机构设置与人员编制得到了精简，行政效率比过去有了一定提高，但国家土地督察制度的实施，却事实上在国家土地管理体系内增添了机构设置与人员编制，我国实行土地督察制度一年以来，虽在监督地方政府土地管理及土地利用方面取得了一定成效，但这种机构与人员编制的增加，是否能更有效监督地方政府的土地管理及用地行为，是否能更高效地促使地方政府切实贯彻与实施中央土地政策、防止地方政府的违法用地行为，还有待进一步的发展证明。

三、土地督察制度的必要性及前景展望

我国自改革开放以后开始逐渐走向快速工业化、城市化的道路，虽然基本上已经实现了经济的快速增长，但人多地少的国情却成为阻碍继续发展的一块绊脚石。使得经济发展与耕地保护间的矛盾愈发突显出来。对此，我国政府于1986 年成立国家土地管理局，颁布了《土地管理法》。我国新时期的土地管理事业由此走上成长历程。然而，我国土地管理事业仍是发展中所面临的一个主要问题。随着我国经济发展进程的变化，开发区过多、过热，大量耕地被占用成为最为突出的一些违法行为。有的地方政府为了实现短期内经济指数的提高，甚至采取低价招商的方式，兴办各类开发区和工业园区，导致耕地被大量占用，大量土地限制闲置浪费，引发了诸多社会矛盾。对此党中央国务院于 2003 年部署开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿，将全国 6866 个各类开发区核减了 70%；规划面积也压缩了近 70%，但并未从根本上改變地方政府“以土地换 GDP”的错误经济发展方针，而此次整顿也并没能从根本上遏制乱占滥用土地的源头，新的土地违法违规用地现象依然不断出现。由此，根本上消除地方政府的违法违规用地行为，要求完善我国现行土地管理体系，建立不同于土地监察的土地监管体系，现实要求土地督察制度的建立。为使省级以下国土资源官员的相关工作摆脱地方政府的干预，独立监管土地使用，2004 年国土资源管理体制开展了一场巨大的变革，即：实行省级以下国土资源主管部门的领导干部以上一级国土资源主管部门管理为主、地方协助管理的双重管理体制的“垂直管理”。这实际上将地方各级政府的土地管理权收归了省级人民政府。这种垂直管理为国家土地督察制度的建立创造了条件。与此同时，土地垂直管理也使得监督成为必要。省级以下土地垂直管理只到省一级，而省级政府与中央之间的土地监管状况却保持不变，这就使得省级土地管理权缺乏制约，省级人民政府的用地行为缺乏必要的监督。不受约束的权力是容易产生问题的，反映到现实中来就是地方政府违法违规用地行为的大量出现。因此有必要建立相关制度，约束省级政府土地管理权的行使。土地督察制度也就应运而生了。土地督察制度的建立与实施，有效地填补了中央对省级地方政府土地管理及土地利用行为的监督空白，对地方政府相关土地部门合法用地、合理用地、有效管理等能起到积极的监督和促进作用。

总而言之，我国土地督察制度的实施时间比较短，能从国外吸取的经验又不够多，所以目前土地督察制度暴露出的许多问题也是在所难免的。可以说，中国的土地督察制度发展仍旧处于摸石头过河的阶段，很多制度都不够成熟。尽管如此，我国的土地督察制度仍旧有很大的发展前景，土地督察制度的实施对土地监察体制产生了深远的影响。土地督察制度的实施是对我国土地管理制度的创新和探索，与此同时，土地督察队伍的建设也是十分重要的。具有中国特色的国家土地督察制度必定能够充分地显示其威力。在建立我国最严格的土地管理制度，促进全社会节约使用，合理利用土地资源中建立永不磨灭的功勋。

参考文献：

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