如何加强地方债的有效监管

刘璐

摘 要：在地方经济不断发展的过程中，为了更好满足地方城市、经济发展需要，当出现现有资金无法满足发现的需求情况时，便出现了地方债务。良性地方债务能够帮助地方政府部门更好地履行自身的职责，促进地方经济有序发展。但是在地方债不断发展的过程中，也出现了很多问题，迫切需要加强对地方债的监管。本文主要就当前我国地方债务监管现状探讨如何有效加强对地方债的监管。

关键词：地方债务 问题现状 有效监管

自2009年全球经济危机之后，争论多年的地方政府能否发行地方债的问题开始做出尝试，国家允许发行地方债，并发展成应对严峻的经济形势，拉动内需，缓解地方政府财政危机的一项有效措施。当前我国地方政务债务需求不断扩大，虽然在最近几年的发展过程中，地方债务的发行与监管机制不断得到完善，但是依然跟不上需求的脚步，加上区域间经济发展的不平衡、现有的财政机制的漏洞、相关法律法规的不健全等因素的作何作用，我国地方债务存在相当多的问题，甚至有不少政府已经“资不抵债”，处于破产的边缘地带，需要引起重视。另外地方政府债务规模的激增所带来的是巨大的债务风险，这不仅会影响政府的公信力，还会影响到我国经济的政常运行与发展。因此，有必要控制地方政府债务风险管理是很有必要的，做好地方债的有效监管。

一、当前我国地方政府债务监管问题分析

虽然在经济发展需要的驱使下，我国开放了地方债的发行，但是依然处于谨小慎微的状态，很多地方政府碍于相关法律规定的原因不敢公开发行地方债券，但是地方债务问题一直很突出，更多的是以隐性形式存在，加上对地方债务的相关法律法规尚不健全，人大、公众等对政府的行为监管难以有效开展以及我国的金融、信用市场发展尚未完善，在地方债务监管上存在着相当多的问题。

1.事前监督不到位。根据我国《预算法》的相关规定，地方政府在进行举债时并不需要经过财政部门的审核，也没有接受地方人大的监督，缺乏统一有效地管理，这使得地方政府在进行举债时考虑的主要是怎样才能更快速的募集到资金，而对自身现有的财政承受能力以及债务偿还能力没有进行有效的核算，出现大量不符合规矩的债务，加大了事中、 事后监督。

2.对债务的监督管理过于分散。虽然有地方财政部门专司地方政府债务管理，但是也仅仅局限于需要财政部门进行直接偿还的债务，地方政府的债务管理缺乏一个能统一对地方政府的债务进行管理协调的部门，有效开展科学合理的债务管理，减少债务可能存在的风险问题。

3.对地方债务缺乏科学有效的数字统计。因为很多地方政府债务是隐性存在的，使得虽然社会各界都意识到了地方政府背负着巨额债务的现实，但是却无法进行有效统计，确认最终的债务规模，这是过去我国对地方债务监管缺失造成的后果，也是以后再开展地方债务监管过程中存在的一个重大问题。

4.监督管理手段单一，后继无力。当前我国对地方债务的监管主要采取的依然是传统的行政手段，即使有尝试通过立法等进行管理，但是相关的法律法规都是有地方政府制定的，法规的法律效力以及执行力很难得到保障，使得监管出现后继无力的现象。

二、有效加强地方债监管的措施

1.做好事前监管。

1.1理清地方债务，摸清历史旧账。地方政府在进行举债之前，需要对自身在过去业已形成的债务规模进行清算，分类整理，清理坏账。

1.2制定地方政府资产负债表，完善風险评估体系。在举债之前政府除了需要将过去所背负的债务进行整理归档，还需要对政府预算内外所有可能的收入进行整理，对自身债务偿还能力进行科学合理的预估。同时根据国内外相关的债务风险测评系统建立自己的债务风险评估预警机制。

2.加强对地方政府债务的监管。

2.1地方人大履行好自身的职责， 加强对政府债务的审核。人民代表大会对政府具有监督作用，各地方地方人大需要根据本地经济发展现状以及地方财政实情，财政状况及其发展，对地方政府指定的地方举债计划进行严格监督审核，对地方政府的年度财政预算方案进行审议，从源头上把控政府资金使用情况，确保地方政府在举债的时机、规模等保持在良性的水平线上，避免举债规模超出地方政府自身的承受范围和偿还能力，有效预防举债风险。

2.2充分发挥社会公众对政府的监督作用。社会公众通过开展社会监督参政议政，这是一种直接民主形式，现阶段社会监督途径主要指社会舆论监督，它包括新闻媒体监督和网络监督。地方政府遇到需要进行资金筹措的时候，需要及时主动将政府的举债计划以及债务资金的使用计划面向社会进行公布，对于重大的资金投资项目在进行政府自身审议时候需要面对社会进行公示，征求社会公众的意见之后进行修改，再度开展二议并接受地方人大的审核，让社会公众真正实现参政议政，从而实现社会对地方政府性债务的监督。

3.加快地方政府债务统一管理的步伐。为了更好地对政府背负的债务进行风险测评与防范，需要对地方政府的债务进行统一管理，更好地从整体上对债务情况以及资金使用详情、项目建设进度等进行把握，可以尝试通过由财政部门开设预算外专户的形式进行统一管理，定期将政府的资金使用计划、举债计划、偿债计划等向政府进行上报，由政府批准后执行。为了更好地进行资金调度，提升资金的使用效率，可以通过财政审核在项目、公司之间进行借款，实现资金的统筹规划。

4.加强对地方债债务资金的风险监管力度。一是推动地方债早期风险预警系统的建设工作。可考虑筹划建立地方政府债务管理信息系统，积极运用规范的统计方法和指标体系，加强对地方债债务资金管理运用的早期风险识别和预警，强化风险预测手段。二是将地方债纳入金融市场监测体系统筹管理。可考虑通过强化地方债债务资金运用管理的信息收集、健全统计分析机制，以及建立发债人定期报告制度等手段。落实有关地方债资金使用方向、用量分配、周转时间等要素的监控举措，并在此基础上，对预期的建约风险做出合理评估与科学计量。三积极开展地方债发行管理的窗口指导和风险提示工作。可考虑通过召开季度形势分析会、专题风险分析会、印发《地方债风险提示》手册，以及组织监管谈话等方式，善意发布地方债投资风险，提示相关投资者在正确判断形势的基础上，及时采取有效措施调整投资策略。

5.加快地方债相关立法工作的进展。国家立法机关需要针对地方债务开展相关立法工作，修改和制定相关法律法规，为地方发债提供法律保障的同时，为实现对其监管提供法律依据。比如可以颁布《地方公债法》，对地方政府举债的主体资格、基本门槛标准 偿债能力、信用评级、财政状况等 、报批程序 、资金用途、发行规模、上市流通等用法律的形式进行详细规定，还可以考虑颁布《地方政府破产法》，在法律上明确地方政府在进行举债超出自身承受能力时，需要承担的风险。我国地方政府背负着巨额的债务，积极有效的开展地方债监管，是现实发展的需要，更是我国经济发展和社会稳定的迫切需求。根据我国地方政府债务管理现状来看，当前建立健全地方政府债务监督体制已显得相当紧迫，这一体制必须综合考虑我国各地方经济、文化等实际发展情况， 需要国家、民众、企业、社会等各方力量的相互配合，对于我国来说 ， 地方政府债务监督机制将是一个长期、艰巨、循序渐进的过程。还需要一个漫长的过程，但依然有很长的路要走 ，全面系统的建立有效的地方政府债务监督体制，制定相关的法律监管系统，充分发挥地方人民代表大会以及社会公众对政府的监督作用非常有必要。

参考文献：

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[2]樊丽明，黄春雷 ，李云齐《中国地方政府债务管理研究》，经济科学出版社 2006年版.

[3]杨森.浅议地方政府债务管理与监督 [J] .时代经贸 ， 2008， （4）.