公共资源交易监管体制改革的困境与出路

王群

摘 要：传统的公共资源交易监管體制存在着部门决策监管办一体化、职权冲突、操作规范不统一的弊端。为有效规范公共交易市场，地方上进行了许多有益探索，公共资源交易监管体制改革取得了积极的成效，但同时也面临发展困境亟需破解。因此，必须进一步加强改革的力度和深度，注重改革的法理解构，把建立统一规范的公共交易中心作为改革的目标与路径，有力推进交易体制和监管体制的双重改革。

关键词：公共资源；交易；监管体制；改革

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）05-0051-05

根据现行法律制度的规定，公共资源主要包括工程建设招标项目和政府采购项目所使用的财政资金或国有资金，国有产权交易中的国有资产、国有土地使用权和采矿、探矿权，还包括市政公用事业及设施的冠名权、特许经营权、承包经营权等。[1]公共资源交易的实质是通过市场化手段对公共资源进行优化配置，交易的一方主要是代表公共利益、掌握公共资源的政府相关部门，另一方是获取利益最大化的市场经济主体。传统的公共资源交易监管体制存在着诸多弊端，属于腐败多发领域。当前，对公共资源交易监管体制进行改革，地方上已经开展了许多积极有益的探索，我们需要总结其利弊，并完善相关法律法规以保障和促进改革，最终实现公共资源交易的廉洁高效。

一、传统公共资源交易监管体制的弊端及改革模式

（一）传统公共资源交易监管体制的弊端

1.部门决策监管办一体化。传统的公共资源集中交易机构通常设在法定的监管职能部门内部。例如，建设工程招投标交易中心设在住建部门，政府采购中心设在财政部门，土地交易中心设在国土部门。尽管监管职能部门又设立专门的监管机构行使监管职能，但部门设立的监管机构大多有名无实，而行政监察部门又难以全程跟踪监察，客观上形成了监管职能部门集决策、执行和监管等职能于一身的运行体制。[2]公共资源交易的行政配置、部门操作、条块分割、封闭运行，将诸多企业排斥在公共资源交易之外，不能形成统一的公共资源交易市场，与当前市场经济的公平竞争原则相背离，从而导致腐败和资源浪费。

2.职权冲突，操作规范不统一。按行业分头监管的体制容易形成职权冲突、多头管理、相互交叉、职责不清的“九龙治水”格局，并带来监管缺位、越位和乱作为等系列后续问题。按照《政府采购法》的规定，政府采购工程项目中的许多设备及服务采购招标应列入财政部门监管范围。但是，依照《招标投标法》的相关规定，这些内容也应列入住建部门的监管范围。这种职权冲突不仅造成部门矛盾，同时也为监管部门推卸监管责任提供了借口。面对某一违法违规招投标项目，往往由于其多头监管，并且因为跨行业、跨地区，使得取证难，查处也难，从而导致大量违法行为没有得到应有的惩处。其二，操作规范依据不统一。政府采购货物、服务适用《政府采购法》，具体有《政府采购货物和服务招标投标管理办法》；政府采购工程项目适用《招标投标法》、《招标投标法实施条例》；工程建设项目中的货物采购适用七部委通过的《工程建设项目货物招标投标办法》。其实，这些规定大同小异，在本质上没有区别，分散了规定不仅不利于统一监管，建立统一的市场，而且不利于市场主体参与竞争，从而造成不必要的资源浪费。

（二）公共资源交易监管体制改革的主要模式

近几年，打破行业垄断的公共资源交易中心如雨后春笋般相继成立。建立公共资源交易中心是改革公共资源交易监管体制的基本环节，如何对公共资源交易中心的交易进行监管是改革的中心环节。现在各地都处于探索阶段，做法差别也很大，最具有代表性的主要有以下三种模式：

1.“一委、一办（局）、一中心”模式。其基本做法是实行“决策、监管、操作”或“监督、管理、办理”分开，形成“监、管、办”三分离的公共资源交易职能结构与权责体系。在平台建设方面，将公共资源交易的操作权从相关部门剥离出来，集中到一体化服务平台——公共资源交易服务中心。在体制架构方面，“一委”（公共资源交易管理委员会等）进行战略决策、宏观协调，“一办”（公共资源交易管理办公室等）负责日常协调及交易监管，“一中心”（公共资源交易中心）负责具体操作即交易行为的组织与实施。公共资源交易管理委员会由政府、纪委的负责人以及各行政机关的的主要负责人组成。公共资源交易管理办公室作为政府派出机构拥有对交易中心以及交易过程的监管权，一般没有行政处罚权，行政处罚权还是由原行政监管部门行使。但有些地方的机构性质与职能也略有不同，如湖北英山县公共资源交易管理办公室属于政府直属事业单位，除行使对交易中心和交易过程的综合监管之外，还享有行政处罚权。

2.“一委、两办、一中心”模式。成都市委、市政府提出组建“一委、两办、一中心”，构建集中、统一、规范的“政府主导、管办分离、集中交易、规范运行、部门监管、行政监察”的公共资源交易市场监管新模式。“一委”是指市公共资源交易工作管理委员会，由发改委、经信委等27个部门作为成员单位。“两办”指市公共资源交易工作管理委员会办公室和市公共资源交易工作监督办公室，分别设在市发改委和市纪委、监察局，主要职责为加强对公共资源交易活动的组织协调和综合监管。“一中心”即市公共资源交易服务中心负责对接行政主管部门。[3]在该模式下，原行政主管部门仍然承担对公共资源交易的监管职能，其中包括行政处罚权。

3.“一委、一中心”模式。广州市采用“一委、一中心”管理模式。“一委（公共资源交易工作委员会）”办公室设在发改委，“一中心”即公共资源交易中心为直接隶属市政府的副局级事业单位。相对于以上两种模式，实行这种模式的地方比较少。这里的“一委”只是承担统筹协调作用，对公共资源交易的监管仍然是由原行政主管部门承担。

二、公共资源交易监管体制改革的成效与困境

（一）公共资源交易监管体制改革的成效

以上三种模式的共同点是成立公共资源交易中心，只是协调和监管模式略有不同。从总体看，对打破公共资源交易“管办不分，条块分割，封闭运行”的藩篱，优化资源配置及加强廉政建设均起到积极作用。据江苏省海安县公共资源交易管理办公室提供的一份资料显示：2014年12月9日，“老坝港滨海新区区间道路工程乐园路、桃园路道路、排水、桥梁工程”进行招标，定额预算价3297.838万元，中标价2210.89万元，下浮率32.96%。这是我县优化公共资源“阳光交易”平台，实现增收节支的又一个生动实例。工程建设进场交易项目2027项，累计交易金额347.63亿元，节约资金47.41亿元，与南通市平均水平相比，多节约8.62亿元。这是一个耀眼的数据，彰示着县公共资源交易中心自2012年6月成立至今，是如何把工程招标节约工作做到极致的。[4]

（二）公共资源交易监管体制改革的困境

公共資源交易中心的成立有了法规依据，但对公共资源交易平台的性质、职能尚未明确定位，并且《招标投标法实施条例》第五条的要求是可以而不是应当建立统一规范的招标投标交易场所，所以有些地方迟迟没有建立公共资源交易中心。另外《招标投标法》第十二条第二款规定：“招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。”行政主管部门依据该条是有权拒绝将招标事宜委托给代理机构进入公共资源交易中心进行操作。这也是许多地方公共资源交易中心无法成立的原因之一。所以，改革触动了传统的利益格局和部门权力，致使各地的探索大方向虽然一致，但改革的力度、维度、进度仍存在差异。

当前，改革的另一个难点是如何理顺部门监管与集中监管的关系。“一办”等管理机构的出现，在长期形成的部门一体运作、既管又办的体系中插入了新环节，增加了新层级。“一办”这类机构与业务主管部门职能关系尚未理顺，权责存在交叉、重叠问题。理顺部门监管与集中监管的关系、重新划分监督管理权责成为改革的难点和焦点。必须承认，工程建设项目招标投标、产权交易、政府采购、土地使用权和矿业权出让等工作专业性强、各具不同特点，长期以来分属不同部门监督管理和交易。短期内在这方面能够有所突破也比较困难。[5]

《招标投标法实施条例》第四条规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”这赋予了地方人民政府对监管职责分工可以进行调配的权力，为招投标制度的创新提供了必要的法律依据。到底怎样进行调配？尤其行政监管当中的行政处罚权能否从原行政主管部门剥离？这些都没有明确规定。所以很多地方采用了折中的方法，“一办”一般承担综合协调和监管，而行政处罚权还是由原行政主管部门行使。如江苏省南通市海安县公共资源交易管理办公室就是采取这种办法，办公室所属执法人员发现招投标过程中的违法行为，只能作出处罚意见书，还需将该意见书送到原行政主管部门，由原行政主管部门再依据意见书做出处罚。这样公共资源交易管理办公室的地位就比较尬尴，也影响了行政效率。最关键的是万一处罚错误，由谁作为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告，责任如何追究？如何处理不好，就会出现相互推诿的情况。

但也有地方成立了公共资源交易监督管理局，建立了相应的公共资源交易监督管理体制，并拥有完整的行政处罚权，如湖北英山县公共资源交易监督管理局就属于这种情况。这样不仅明确了权责关系，而且提高了行政效率，但目前全国范围内采用这种体制的还比较少。

三、公共资源交易监管体制改革的目标与路径

公共资源交易监管体制改革实际上包括两个方面：一是交易体制的改革，二是监管体制的改革。交易体制改革是监管体制改革的基础，监管体制是为交易体制服务的，不将交易体制理顺，监管体制改革就没有办法推进。建立统一规范的公共资源交易中心是未来交易体制改革的目标。

根据现行有关法律的规定，对于有些项目必须进行集中交易。《政府采购法》第十八条规定：“对于政府采购，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”政府采购是公共资源交易的重要组成部分，采购货物、服务主要适用《政府采购法》，政府采购货物、服务多数都属于集中采购目录的范围内。当前的集中采购代理机构属于受财政局监督且独立于财政局的非营利性质的事业单位，是一种初级的交易中心。而建立统一规范的公共资源交易中心，将某些公共资源交易项目从原行政主管部门内部剥离出来，可以实现管办分离，减少暗箱操作。市场经济要求政府不再操办具体的微观经济活动，而是对经济活动依法进行监管和宏观调控。在公共资源交易活动中，政府的责任是建立统一规范的公共资源交易平台。《招标投标法实施条例》第五条规定：“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的。国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标。”该条规定也为公共资源交易中心的成立提供了法规依据。当然该条规定带有一定的局限性，能够成为公共资源交易中心的范围不够宽泛。

建立统一规范的公共资源交易中心已经成为中央改革的重要目标。2013年3月全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）要求：“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台。”《方案》中所提到的公共资源交易平台实际上就是公共资源交易中心。公共资源交易中心性质必须定位为全额拨款事业单位，将政府集中采购代理机构和从其他行政主管部门剥离出来的人员整合在一起，独立于原行政主管部门，直接隶属于同级人民政府。这样便于对交易操作人员进行职业化、专业化管理，有利于市场主体参与竞争，同时对整个交易过程进行行政监督和管理。要实现公共资源交易监管体制改革的顺利开展，还需要进一步完善相关法律法规。

（一）完善相关法律促进公共资源交易中心的建立

《招标投标法》第十二条第二款赋予了符合条件的招标人的“自办权”和“拒绝强制委托权”。对于公共资源如果允许招标人的自办和拒绝强制委托是不利于公共资源交易监管体制的改革。因此，建议将《招标投标法》第十二条第二款修改为：“涉及公共资源的招标，即使招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，也不能自行办理招标事宜。必须委托招标代理机构办理招标事宜。”从法律上解除行政主管部门对公共资源的招标事宜的自办权，由招标代理机构办理，公共资源的交易进入中心办理。为顺应《招标投标法》第十二条第二款的完善，还需将《招标投标法实施条例》第五条进行修改。因为在《招标投标法》第十二条第二款之后，公共资源交易中心的建立就成为地方各级人民政府乃至中央必须尽快完成的义务。考虑到我国各地的实际情况差异较大，法律修改必须坚持实事求是的原则，可以将《招投标法实施条例》第五条修改为：“县级以上人民政府应当逐步建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。有条件的乡级人民政府也可以建立统一规范的招投标交易场所。招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的。国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标。”

（二）完善相关法律促进集中统一的监管体制的建立

为了促进集中统一的行政监管体制的建立，还需要完善相关法律。建议将《招投标法实施条例》第四条修改为：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府应当逐步建立独立行政监督部门，依法监督在公共资源交易中心进行的招投标活动，并依法对违反《招投标法》有关行为进行行政处罚。”建立集中统一的行政监管体制，可以采取循序渐进的策略，首先在县级政府下面建立公共资源交易监督管理局，将原行政主管部门所拥有的包括行政处罚权在内的完整的对公共资源交易过程行使的行政监督权都归于公共资源交易监督管理局。原行政主管部门在交出对公共资源交易过程的行政监督权之后，仍享有大量的行政权力，做好交易前、交易后的管理和监督工作，以及与新成立的公共资源交易监督管理局之间的协调和衔接，把执行、服务、监督相分离，形成“发改部门行使决策权，行业行政主管部门行使执行权，交易中心行使公共服务权，公共资源交易监督管理局办行使监督权，纪检监察部门行使行政监察权”既相互制约又相互协调的全闭合管理和监督体制。在县级公共资源交易监管体制改革取得经验之后，可以逐步建立地市级、省级以及国家层级的行政监管体制。

参考文献：

[1] 宗菲.淄博市公共资源交易市场运行现状及对策研究[D].天津：天津大学，2013.

[2] 潘加飞.推进公共资源交易监管体系改革的思考[J].招标与投标，2014（11）：16-18.

[3] 赵立波，朱艳鑫.公共资源交易管办分离改革研究[J].中国行政管理，2014（3）：21-25.

[4] 李影.我市创新公共资源交易监管体制[N].成都日报，2013-09-23（5）.

[5] 张承武，储开峰.我县工程招标打出节约牌[N].海安日报，2014-12-31（11）.

责任编校 陈 瑶