国外棉花补贴政策对新疆棉花生产的启示

毛德敏

摘要：【目的】对国外棉花补贴政策进行分析，为优化新疆棉花补贴和农业保险政策提供借鉴。【方法】采用文献调查方法，对相关文献进行梳理和对比研究，总结归纳国外棉花价格支持政策和农业保险政策。【结果】高额的补贴对促进棉花生产发挥了积极作用。印度和巴西实行棉花价格支持政策，按棉花产量（或出售量）计算补贴金额，核算简单；巴西和美国对农业保险给予保费补贴，且越发达的国家补贴水平及保障水平越高，美国立法保证农业保险的实施。相比之下，新疆棉花目标价格政策运行成本较高，补贴金额核算程序复杂，补贴项目相对较少；受制于地方经济发展水平，地方财政对农业保险投入有限；由于缺乏相关法律法规影响了棉花补贴政策的实施效果和可持续性。【建议】新疆应扩大棉花补贴范围，确保棉农种棉收益；加大对棉花保险的投入和支持力度，降低棉花生产风险；尽快出台棉花补贴和棉花保险的相关法律，提高政策实施效果。

关键词： 补贴政策；农业保险；棉花生产；新疆

中图分类号： F316.12 文献标志码：A 文章编号：2095-1191（2016）08-1434-05

Abstract：【Objective】The cotton subsidy policies of the cotton producing countries were analyzed， in order to provide reference for optimizing Xinjangs cotton subsidy policy and agricultural insurance policy. 【Method】Based on the literatures， prices support policy and agricultural insurance policy of main cotton-production countries were summarized through combing and comparative study. 【Result】High subsidies to promote cotton production had played a positive role. India and Brazil had cotton price support policy， calculating subsidies by cotton production（or sales）， that the method was simple； Brazil and the United States gave the agricultural insurance subsidies， and the more advanced level the coutry was， the higher subsidies and security level was；The United States legislate for ensuring the implementation of the agricultural insurance. By contrast， the price target policy of Xinjiang cotton cost was higher， and subsidies amount calculation procedure was complex， relatively few subsidy program local economic development level， the local finance in agricultural insurance was limited； Because of the lack of relevant laws and regulations， it was affected that cotton subsidies policy implementation effect and sustainability. 【Suggestion】Xinjiang should expand the subsidized coverage， ensure the income of the cotton growers， increase the investment and support for cotton insurance， reduce the production risk and issue relevant laws of the cotton subsidy policy and agricultural insurance policy to improve the effects of policy implementation.

Key words： subsidy policy； agricultural insurance； cotton production； Xinjiang

0 引言

【研究意義】2014年我国棉花进口量为243.95万t，由于印度和美国对棉花补贴力度较高，两国出口到我国的棉花达137.36万t，占我国棉花进口量的56%，对我国棉花销售冲击较大，尤其是对占据全国棉花产量“半壁江山”的新疆，其棉花第一次出现了滞销。尽管新疆的棉花生产有良种和农机购置等补贴，但相对于不断上涨的棉花种植成本而言，补贴金额较低，因此政策效果微乎其微。2014年起新疆开始实行棉花目标价格试点，当年籽棉收购价格比上一年下降近30%，植棉比较收益下降，严重影响农民植棉的积极性，对新疆未来棉花生产稳定和我国棉花安全构成威胁；而且，虽然目标价格补贴和农业保险对稳定新疆棉花生产发挥了一定作用，但是棉农对这两项政策的满意度并不高。新疆棉花生产不仅关系到农民增收，更关系到新疆的社会稳定和经济发展，因此，尽快完善新疆棉花补贴相关政策，对保障棉农收入和稳定新疆棉花产业发展均具有重要的现实意义。【前人研究进展】目前已有的关于国外棉花补贴政策的研究多数侧重于分析产棉大国棉花补贴政策，并从不同角度提出完善我国棉花补贴政策的对策。李朝晖和关建波（2013）对棉花主产国家和地区的补贴政策进行分析后发现，各国棉花补贴政策虽然有一定的差异性，但均给予棉花生产者直接或间接补贴，以实现本国棉花生产的稳定，因此提出我国棉花补贴政策应以保障棉农的生产收入为主要目标，采取多元化补贴形式。解运亮（2013）对美国2002年和2008年农业法案中的棉花补贴政策进行归纳整理后发现，美国在棉花补贴政策方面不再对棉花进行价格和收入支持，而是通过保险方式对棉花种植者进行补贴，建议我国应建立以直接补贴方式为主的棉花补贴政策。吴琼（2014）对不同国家农业补贴政策进行对比研究后，建议我国农业补贴政策应该调整黄箱政策、拓宽绿箱政策、推动蓝箱政策。龚光亚和郑磊（2015）对世界棉花主产国棉花政策进行梳理，并从构建多层次收入保障体系、建立棉花产业基金、加大棉花信贷补贴支持等方面提出进一步完善我国棉花政策的建议。马琼和杨可晗（2015）从棉花补贴标准、补贴重点和补贴方式3个方面设计我国棉花补贴方案，提出棉花补贴重点对象是农户，补贴核心是保障棉农收入。田立文等（2015）对中国、美国和巴西棉花补贴政策的目标与补贴方式、补贴对象与补贴幅度、补贴效果与满意度进行差异性分析，从补贴政策的法律制度建设、生态环境改善、补贴对象管理等方面提出完善新疆棉花补贴政策的建议，对新疆棉花补贴政策的制定、落实与完善具有一定的参考意义。【本研究切入点】在棉花目标价格试点背景下专门针对新疆棉花生产政策的研究较少。本研究以棉花目标价格政策的实施为契机，结合新疆棉花目标价格政策试点实施情况展开研究。【拟解决的关键问题】通过对相关文献进行梳理和对比研究，总结归纳，借鉴国外棉花补贴政策，提出优化目标价格政策和农业保险政策的建议，不仅有利于保障棉农收入，促进新疆棉花产业稳定发展，还有利于促进新疆的经济发展和社会稳定。

1 研究背景

2015年7～8月在棉花目标价格试点玛纳斯县、呼图壁县、沙雅县、阿瓦提县和尉梨县等地进行调查，并向280户棉农发放调查问卷（有效问卷247份），了解棉花目标价格补贴政策和农业保险政策的实施情况及棉农对该政策的评价。

1. 1 目标价格补贴政策的满意度较低

通过调查发现，超过一半的被调查者对棉花目标价格补贴政策内容和补贴程序不了解。比起对政策的关心程度，棉农更关心年底能拿到多少补贴款，因为这关系到棉农种棉收益的高低。从表1可看出，只有24.7%的被调查者对目前的棉花目标价格补贴政策满意，棉农对目标价格政策不满意的原因包括补贴金额低（56.3%）、补贴发放速度慢（39.3%）、补贴发放时间太晚（38.5%）、补贴确认程序繁琐（36.4%）和补贴方式不合理（33.2%）等（表2）；从表3可看出，62.5%的被调查者棉花补贴款为4501～7500元/ha，补贴款超过7500元/ha的仅占16.2%，补贴后的棉花价格没有达到棉农的心理预期，相对于2013年棉花种植收益而言，棉农认为补贴金额偏低；另外，调查中了解到2014年的棉花补贴款分4次发放，2015年3月底棉农才领到最后一笔补贴款。由于补贴款发放次数多，历时长，再加上前期对棉花补贴政策宣传不到位，棉农对政策的理解认识有偏差，也导致棉农对补贴政策不满意。

1. 2 農业保险保障水平较弱，棉农购买意愿不强

2007年以后，新疆棉花保险保费收入和承保面积增长较快，截至2014年，新疆农业保险承保棉花达173.2万ha。被调查的棉农中，85.25%购买了农业保险，其中，只有不到1/3“主动购买农业保险”，其余均由村集体统一购买，并非出自自己的意愿。从表4可看出，在被调查的购买农业保险的棉农中，对农业保险的索赔过程和保险公司查勘定损及理赔信息了解的棉农分别仅占50.00%和15.33%，说明大部分棉农对农业保险理赔程序不清楚；在对农业保险的保障作用进行评价时，认为保障作用较好的被调查者仅为4.76%，而83.97%表示保险公司的赔付金额偏低。同时，在获得过农业保险赔付的被调查者中，72.13%表示获得的赔付金额还不到损失金额的30%，可见，农业保险保障作用较弱，这也是棉农主动购买农业保险意愿不强的原因之一。

2 国外棉花补贴政策分析

不管是发达国家还是发展中国家均对棉花生产者提供多种补贴，如价格补贴、信贷补贴、生产投入补贴、农业保险补贴等，且补贴收入占农民收入比重较高，例如美国农民收入的40%来自农业补贴，欧盟为30%左右（王勇，2014；刘文博等，2015）。高额的补贴对促进棉花生产发挥了积极作用。

2. 1 价格支持政策分析

2. 1. 1 印度棉花价格支持政策 印度是世界主要的棉花生产国之一，2013/2014年度印度棉花产量达664万t，居世界第二。从20世纪70年代起，印度政府就制定了棉花相关支持政策，以促进棉花生产，其中最低支持价格由政府每年制定一次。当棉花市场价格低于最低支持价格时，印度棉花公司（CCI）将会按照政府制定的最低支持价格收购棉花（李朝晖和关建波，2013），以保障棉农获得收益，提高棉农种植棉花的积极性。2013年印度棉花产量比2002年增加了1.88倍。

2. 1. 2 巴西棉花价格支持政策 巴西也是世界主要棉花生产国之一，2013/2014年度巴西棉花总产量达169.8万t，占全球棉花总产量的6.5%。巴西棉花价格支持政策有两种形式：一种是支持棉花收购的产品售出计划，即政府为鼓励棉花加工企业和棉花批发商到产棉区向棉农收购棉花，给予其两地运费价差补贴（龚光亚和郑磊，2015）；另一种是用于保障棉农种植收益的期权合约补贴，即当棉花生产者出售棉花的实际价格低于期权合约价格时，政府会向棉农支付相当于市场价格与期权价格的差价作为补贴。

2. 2 农业保险政策分析

2. 2. 1 巴西农业保险政策 农业保险是巴西政府为促进农业发展采取的重要政策手段。当棉花种植者因自然灾害造成损失时，农业保险为其提供保险保障。巴西较早对农业保险费用进行补贴，因此棉花种植者交纳的保险费较低，赔偿金额以生产成本为上限。根据巴西农业保险三年计划，2013年巴西农业部提供4亿雷亚尔用于保险费用补贴，该数值在2014和2015年分别增长到4.59亿和5.05亿雷亚尔。

2. 2. 2 美国农业保险政策 2013/2014年度美国棉花出口量为228.6万t，占其棉花产量的81.4%，出口量位居全球第1。美国对棉花补贴额度很高，其补贴政策主要目的是为了保护棉花种植者利益和促进棉花出口，政策依据是农业法案（简称Farm Bill）。美国早在1933年就制定了第一部农业法案——《农业调整法》，以后平均每五年对农业法案修订一次，现行的农业法案是美国施行的第17个农业法案，该法案中关于棉花补贴政策的内容包括累计收入保险计划（简称STAX）和棉花作物保险政策。（1）累计收入保险计划。美国政府为购买该项保险计划的棉花种植者提供80%保险费用补贴，棉农只需支付20%保险费，当棉农的实际收入低于预期收入的90%时，政府对棉农进行赔偿，赔偿限额一般可以达到预期收入的10%～30%。因此，通过该项计划至少能够保障棉农获得预期收入的90%（孙东升等，2011；李朝晖和关建波，2013；解运亮，2013；龚光亚和郑磊，2015；马琼和杨可晗，2015；田立文等，2015），充分保障了棉花种植者的收益。棉花种植者可以单独购买1份STAX，也可选择购买农业基础险时同时购买STAX（杜艳艳，2014）。STAX于2015年度开始执行。（2）棉花作物保险政策。作物收入保障保险是美国农业保险运用最广泛的一种。该保险承保棉农因受自然灾害而导致产量下降或棉花收获时的市场价格低于预测价格致使收入受到损失的风险。棉农可以在一定范围内自主选择投保产量和赔偿价格，产量保障水平最高可达平均产量的85%，价格保障水平最高可达预测价格的100%。其中，平均产量是各州测算的平均单位面积产量，保障价格是由农业部公布的收入保障价格。当棉农的实际产量低于投保产量或实际收入小于保证收入时（保证收入=保证产量×保障价格），由保险公司补偿其差额（夏益国和刘艳华，2014）。目前，棉花作物保险已经涵盖了美国90%的棉田，2013年度棉花种植者得到的直接补贴达5.93亿美元。

2. 3 政策对比

从价格支持政策来看，印度和巴西是按棉花产量（或出售量）计算补贴金额，核算简单。印度价格支持政策与我国的临时收储政策类似，巴西则是通过运用期权合约进行补贴。而新疆的棉花目标价格补贴既按面积计算又按产量计算，即60%按种植面积补贴，40%按籽棉交售量補贴，其中棉花种植面积的核查和补贴资金的发放投入了大量的人力、物力、财力，执行成本较高且核算程序繁杂。

从农业保险政策来看，各国均对农业保险给予保费补贴，且越发达的国家补贴水平及保障水平越高，其中，现行的美国棉花补贴政策更加突出农业保险的作用。新疆也对棉花保险进行保费补贴，棉农只需承担20%的保费，其余分别由中央财政（35%）、自治区财政（25%）和地州市、县（市）财政（20%）补贴。但受制于地方财政资金有限，相对于巴西、美国而言，新疆对棉花保险的补贴额度较低，加上缺乏相关的法律法规，使政策执行效果和可持续性受到影响。另外，其他国家除了对棉花实行价格支持政策和农业保险政策外，还提供信贷支持政策和一般服务支持政策，而新疆的棉花补贴项目及其他支持政策则较少。

3 建议

3. 1 逐步扩大棉花补贴范围，确保棉农收益

由于棉花良种补贴（225元/ha）、农机购置补贴（农机购置款的10%～20%）对棉花生产几乎已没有刺激作用，而目标价格补贴政策才实施完一轮，虽然对棉农的收益起到了一定的保障作用，但调查结果显示有56.3%的棉农认为补贴金额偏低，棉农对目标价格补贴政策满意度较低，导致棉农植棉意愿下降。因此，为稳定新疆棉花生产，建议在完善现有棉花补贴政策基础上，逐步扩大棉花补贴范围，通过多种补贴项目支付，确保棉农种棉收益。一是进一步完善棉花目标价格补贴政策，改进棉花补贴方式，简化补贴发放流程。根据南北疆植棉成本的差异，尝试分地区制定差异性目标价格，以充分保障棉农收益；发放补贴时建议在当年12月底前把补贴款的80%～90%一次性发放给棉农，以保证棉农来年生产资金的准备，次年3月前发放剩余补贴款；尽快建立农业补贴信息化平台，由农业、财政、金融等多部门联合完成棉农基本信息、棉花种植面积和产量、补贴金额发放情况等信息录入，并能实时跟踪查询，实现资源共享，这样既可降低补贴资金发放的人力成本，又可提高补贴资金发放效率。二是根据WTO《农业协定》的绿箱政策，提高棉花良种补贴、农机购置补贴标准；在完善棉花目标价格政策的基础上，增加种棉补贴、农资综合补贴、农业环境保护补贴等绿箱补贴项目（马琼和杨可晗，2015），重点加大对种棉大户、家庭农场、棉花合作社、高产示范棉田、棉花标准化示范区建设的补贴力度，促进棉花种植向规模化、专业化、现代化转变，实现规模农业、经济农业和绿色农业。三是增加对棉花种植贷款的贴息，尤其是对优质产棉区和采用节水灌溉、现代化种植技术的棉农给予贴息贷款，在提高棉花现代化生产水平的同时降低棉花生产成本。

3. 2 加大对农业保险的投入与支持力度，降低棉花生产风险

为促进农业生产发展，巴西政府对农业保险补贴金额逐年增加，美国新农业法案（2014）也加大了对农业保险的支持力度，新设立价格损失保险计划（PLC）和农业风险保障计划（ARO）（王月荣和张秀珍，2014）。农业保险已成为风险管理和保障农村经济发展的重要工具（吕晓英和李先德，2014）。而新疆现行的农业保险保费分摊比例，可能会使部分财政资金紧张的县市压缩对棉花保险的补贴面积，影响棉花保险政策效果。被调查的棉农普遍认为棉花保险费偏高且单位赔付金额较低，如果没有发生风险，购买农业保险反而增加了种棉成本。另外，由于农业风险发生的不确定性和棉农对农业保险政策认识不到位，相关部门缺乏对农业保险政策宣传和对棉农防灾意识的培训，这也导致棉农主动购买农业保险的意愿较低，一旦发生风险，棉农将面临较大损失。而农业保险是目前弥补棉农经济损失最有效的途径，因此建议各级政府应高度重视对农业风险的防范，加大对农业保险的投入与支持力度。一是鉴于新疆地方政府普遍财政收入水平较低，建议中央财政对地方棉花保险的补贴比例提高到与兵团相同（65%）水平，自治区财政补贴比例（25%）不变，这样既减轻县级财政负担又降低棉农自筹比例，提高棉农参保意愿；二是通过给予税收优惠政策，鼓励开办农业保险的公司积极建立基层农业保险服务体系，并加大对农业保险的政策宣传和推广服务力度，让棉农充分了解农业保险的作用，增强投保意识；三是由中央财政牵头尽快构建农业再保险和巨灾风险保障体系，分散农业保险风险，降低农业保险承保公司的损失以鼓励保险公司极积开展棉花保险；四是鼓励农业保险公司积极进行农业保险险种创新，试点气候指数保险、价格指数保险和收入保险，为棉农提供多种可供选择的保障，降低棉花生产风险。

3. 3 尽快出台棉花补贴政策和棉花保险政策相关法律，提高政策实施效果

美国在1933年就颁布了《农业调整法》，1938年颁布了《联邦农作物保险法案》，2004年美国把农业补贴作为联邦财政预算中的强制性支出（王勇，2014），这些法律有效保证了美国农业补贴政策的连贯性和执行效果。而新疆棉花补贴政策和棉花保险政策的实施主要依据政府的规定和文件，没有制定具体的法律法规，因此在政策执行上难免受到诸多影响，各相关部门执行力度不一致，使棉花补贴政策和棉花保险政策效果很难充分发挥。为保证棉花补贴政策的长效性及实施效果，应积极探索制定棉花补贴和棉花保险的相关法律，使棉花补贴政策和保险政策有法可依，通过法律强制力来发挥棉花补贴政策和棉花保险政策应有的效力，提高政策的透明度和持续性，使棉农真正享受到补贴政策带来的实惠。

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（责任编辑 邓慧灵）