商洛市环保机构改革的思考

摘 要：环境保护是一项基本国策，环保改革一项复杂的系统工程，内容涉及方方面面，牵一发而动全身，本文从商洛市环保机构现状入手，分析了存在的问题，提出了具体建议。

关键词：环保；改革；思考

党的十八大以来，党中央把生态文明和环境保护工作提升到战略高度，各级领导对环境保护愈加重视，习近平总书记、李克强总理多次对环保工作提出严格要求，新修订的《环境保护法》更是体现一个“严”字。社会对生态环境更加关注和广大群众对解决环保问题的心情更加迫切，环保工作在面临机遇的同时，也迎来了巨大的挑战。特别是基层环保能力薄弱，市县区基层环保部门机构不健全，班子配备偏弱，编制严重不足，监察监测能力严重滞后，“小马拉大车”现象严重，极不适应新形势新任务新要求的压力，环保机构体制改革迫在眉睫。党的十八大五中全会确定了省以下垂直管理这一重大环保制度改革，有利于增加环境执法的统一性、权威性和有效性，对克服地方保护主义和行政干预、提高环境执法的公平公正性和执法效力具有重要的现实意义。下面我就我市环保机构改革工作谈一些自己的理解和建议：

一、环保机构现状

商洛市环境保护局成立于1998年，是商洛市人民政府环境保护主管部门，2003年开始实行市级以下垂直管理，目前全市环保系统共有26个单位，其中市局机关内设7个科室，局属市环境监察支队、市环境监测站2个副县级事业机构，局属市环境宣教中心、市环境信访投诉管理中心正科级事业机构2个，正科级行政机构7个（县区环保局），副科级事业机构14个各县区环境监察大队、环境监测站，全系统共有编制267人，行政编制61人，事业编制205人，其他编制1人，实有人数244人。干部身份161人，工人身份83人。博士1人、硕士10人，本科130人，专科85人，中专及以下18人。环保及相近专业43人，经济、法律专业56人，其他专业51人。副高4人，中级11人，初级及以下14人。全市环保系统人员结构中，从身份看，工人占34%，环境监察、监测两支队伍中工人占到70%左右。专业人才缺乏，尤其是环境专业人才急需解决。

二、工作存在问题

1.当前环保工作存在的突出问题

一是管理体制理顺难。县区政府对环保属地管理落实不到位，主要表现在对环保工作的重要性认识有待提高，口号环保现象依然存在，没有像抓项目、抓招商、抓经济那样下狠力、下硬茬、出实招抓环保工作。

相关部门履行环保责任不到位。《环保法》赋予环保部门统一监管职能，由于各机关部门的职责在基层政府上不明确，与环保工作相关的部门和单位不能主动履行职责，推诿扯皮、敷衍塞责。特别是环保部门既当“裁判员”又当“运动员”，尤其在农村基础设施建设上，一方面环保部门进行示范建设，一方面还要管理。既要监管又要治污，这也是導致部门履职不到位的重要原因。

二是工作合力形成难。环保工作是一项社会系统工程，应当实行“党政同责、政府负责、部门履职、环保监管、企业治理、公众参与”的管理新机制，需要社会各级各方的共同努力。但总体来说，环保部门目前还在“跳单人舞”，工作合力还没有真正形成。

三是环保资金投入落实不到位。我市贫困县区整体连片，七县区均为国家级贫困县，经济落后，工业基础薄弱，主要依靠矿山开采，工业生产和规模属于粗放型，同时我市是国家南水北调水源涵养区，确保水质安全是重要工作任务。随着环保工作任务的不断增大，地方资金根本无法完成日常工作，环保工作困难重重。

从中省到市县对环保重大项目的投入严重不足，尤其像商洛这样的贫困地区，市县项目配套资金尤其难以落实，污染防治、农村环境治理资金投入严重不足。企业的环保投入不足，环保设施欠账较大，有的环保设施虽已建成但运行不正常，有的业主为项目审批而环评，项目审批后，环评束之高阁，没有落实环评“三同时”制度，未批先建现象时有发生。

四是顶层设计与地方实际衔接难。十八届三中、四中，五中全会都强调加快环保体制机制改革问题，目前顶层设计仍在调研、试点阶段，虽然更加重视了法律法规和标准的制定，更加重视了环保的责任追究，但忽视了如何加强市县基层能力建设。

五是环保队伍能力提升难。基层环保部门办公条件简陋，环境监察监测装备滞后，除洛南和镇安外，其它县区环境监测站无监测能力，缺乏专业技术型干部，人才引进渠道窄，队伍能力素质亟待提升。在环境执法监管上有死角，有盲区，在环境违法企业查处上还没有真正做到铁腕执法。

2.机构编制、队伍建设方面存在的主要问题

一是班子职数偏少，配备不到位。目前市政府工作部门有18个部门为一正三幅配置，环保部门市县区局班子配备一正两副明显偏少，各县区局没配备纪检组长。难以落实县区政府环境保护属地管理责任，权责利不统一，系统干部不流动、没出口，难以调动基层环保工作积极性，县区政府难以整合资源支持环保工作，虽在镇（办）设有环保站（所），但由于职能过多、不专一，农村环保工作任务职责难落实。

二是市县区环保工作机构不健全。市县区无环境工程监管机构，无固废管理机构；同时，县区无宣教、法规、投诉管理机构，镇办无专职环保机构。市上未成立大气办，也未成立大氣数据中心，要落实省上要求周报、月报，按季对标考核的要求，困难重重。

三是人员编制严重不足。全市环保系统共有26个单位，实有267名编制。市环保局仅18名编制，除过副县级领导外，5个业务科室均为1人，无法承担繁重的工作。多数县区环保局因人员不足，无法设置股室，无法配齐班子，局机关只有拉用监察大队人员，又削弱了环境监察工作。县区环境监测站丹凤、镇安、柞水各3名编制，商州5名，山阳、商南各6名编制，无法形成监测能力。环境应急市县区只是在支队、大队挂了个牌子，人员还未配备齐全。六县大气自动监测站、4个水质自动站已建成，从2016年1月起实行月通报，但无运维人员。

四是人员结构极不合理。目前，全市环保系统人员结构中，从身份看，工人占34%，环境监察、监测两支队伍中工人占到70%左右，专业人才缺乏，尤其是环境专业人才急需解决。机构不全，编制严重不足，队伍结构极不合理，与环境保护工作所担负的繁重任务极不相称，已经成为严重影响和制约环境保护工作的主要因素。

三、几点建议

长期以来，环保管理体制具有比较强的地方性和分散性，人员由地方任命，财政也来源于地方。这一体制在实践中容易导致地方保护主义，对地方政府及其相关部门的监督责任难以落实，也不利于统筹解决跨区域、跨流域环境问题。党的十八届五中全会和“十三五”规划《建议》提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。习近平总书记指出：“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局實行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。”这是环境管理体制的重大创新，旨在遏制环境管理中的地方保护主义，增强环境监测监察执法的独立性、公正性，解决环境监管失之于宽、失之于软的状况，提高环境监管的有效性。這是对环保管理体制的一项重大改革，有利于加大环境治理力度、提高政府监管效能、保证市场有效运作、加大追责力度、调动公众积极性，以提高环境质量为核心实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共同参与的环境治理体系。

1.理顺管理关系

我认为环境保护机构改革的中心是落实党委、政府责任，强化环保统一监管职能，在市级政府设定环保专员，监督政府、部门履行环保职责，理顺关系，从顶层明确政府相关部门职能，争取必要职权，侧重点是在宏观层面找准自身定位。

2.落实部门职能，加强部门联动

环保部门与林业、水利、交通、国土、公安、市政等多个部门职能相互交叉，分管部门之间关系不明确，根据新修订的《环保法》明确政府职能，落实部门职能，加强部门联动。尤其从顶层明确农村环境整治、污水处理以及生态保护等职能主体，避免推诿扯皮。

3.增加人员

当前，环境管理和监管执法任务重，但环保机构编制员额少、人手紧张，在全国范围内是一个普遍性问题。县级环保局机关与其所属的监测监察机构的人员都是混编混用，局机关多数人员是从这两个机构抽调的。实行监测监察机构垂直管理后，这两个机构与环保局机关不再是“一家人”，其在环保局机关工作的人员势必要归位，环保局机关如何正常运行将需要重新考虑。迫切需要解决监测、监察系统人员编制过少，要分层次具体到大县多少人、小县多少人，县级环保领导班子中配备纪检干部。理顺环保体制机制，使环保机构设置、人员配备、队伍建设符合环保新任务的要求。

4.加大环保资金投入

加强软硬件建设，使监测、监察队伍能更好地为中央部署的环保任务服务。切实加强基层环保能力建设，提高环保系统工作水平。加大基层环保监管执法、环境监测的资金投入，配备必要的执法、监测仪器。 争取在环保专项资金的管理、分配上拥有发言权、决定权，扭转环保部门不能监督管理环保专项资金的局面，确保国家划拨的资金用到实处、用出实效。取消中、省专项资金中市县配套资金。

5.推进企业转型升级，加强事中事后监管

积极引导企业改变原有的发展模式，寻求更加经济、环保的经营思路，尽早谋划企业的升级转型，创建绿色环境友好型企业，适应国家环保政策的要求，积极主动的承担保护环境的责任。与此同时，环保部门应当建立健全事中事后监管制度，强化监管能力，确保环境保护工作成果。

作者信息：

吕国强（1963.5—），男，河南郑州人，工程师，主要从事环保工作。

（作者单位：陕西省商洛市环境保护局）