教师参与大学治理制度反思与完善

王绽蕊

摘 要：完善大学治理结构是我国近年来高等教育改革的重要内容。在这个过程中，人们关注最多的是大学去行政化、教授应该治校还是治学等问题，在很大程度上忽视了教师作为一个整体参与大学治理的概念，也很少从教师参与大学治理制度的角度去思考这些问题。事实上，完善大学治理结构不能回避教师参与大学治理的问题。反思与完善我国教师参与大学治理制度，是完善大学治理结构改革必须正视的挑战。

关键词：教师参与；大学治理

忽视教师参与治理：大学行政化治理危机的表象与实质

我国大学治理长期以来备受批评的是过于行政化。在行政权力的浸染之下，一定程度上行政领导者成为学术权威，学术事务由行政领导主导，即所谓“行政学术化、学术行政化”。这一“跨界混搭”使得大学学术与行政不分，导致大学的行政管理事业高度发达，学术生产和学术发展不得不屈居于很多发达国家之后。为此，不少专家学者、政协委员纷纷提出大学应该“去行政化”。一时之间，有关大学党政领导应不应有行政级别、校长是否应退出学术委员会等争论十分激烈。但喧嚣过后，一切都又归于平静，大学行政化依旧，原有的大学治理结构仍未被撼动。究其原因，是在探讨大学行政化治理危机的过程中，人们大多情况下只盯着大学的行政级别、大学校长的学术委员会席位等表面因素，而忽视了对作为大学学术组织特性主要载体的教师参与大学治理问题的讨论。

理应与“去行政化”此消彼长的“教师参与治理”，在政策文本、学术争论和公众讨论中，大多情况下被等同于“教授治校（学）”“民主管理”。在政策文本中，我国公办大学的治理结构被描述为“党委领导、校长治校、教授治学、民主管理”，明确了“治校”与“治学”权的主体。学者们通过对国外大学治理结构的研究，提出了“教授治校”或者“教授治学”等主张，并为教授到底应该“治校”还是仅限于“治学”而争论不休。

然而，大学里不仅仅有教授，一般教学科研人员也是一个规模庞大的利益相关群体。考虑到新中国成立以来的学术断层以及改革开放之后的学术职业现状，这些学术职称和资历都不高的大学教师在学术视野、学术追求以及学术情怀上并不一定逊色于教授。忽视他们的话语权不仅不公平、不合理，更有可能造成对大学学术发展不可弥补的损失。在这一点上，我们不能盲目照搬国外的经验，人云亦云地谈教授治校、教授治学，而忽视其他大学教师参与治理的权力。可以肯定地说，当前的这种讨论在将“教师参与大学治理”高度技术化地窄化处理为“教授治学、民主管理”，这一做法在模糊教师作为一个整体的治理权的同时，也使大学去行政化的讨论失去价值引导，陷入碎片化了。

“教师参与大学治理”是指教师作为重要主体或者主体之一参与大学事务决策的结构以及过程。教师应不应该参与大学治理？哪些教师有权参与大学治理？在完善大学治理结构的过程中，如果回避这一问题，就不可能真正实现完善大学治理结构的目标。教师参与治理对于大学来说不是可有可无的事情。我们如果将大学教师仅仅当做是“高级知识打工仔”，而不是大学的主人，他们就不会有强烈的责任心去完成教学科研的神圣使命，师德沦丧、学术诚信缺失在某种程度上就是这种逻辑的产物。相反，如果教师自认为且被视为是大学的主人，受到尊重，他们的士气就会转化为现实的学术生产力和创新力。无数的大学发展案例已经证明了这一规律的存在，无需赘述。

关于教师参与大学治理的必要性，我国高等教育专家也提出了类似的观点。例如：潘懋元认为，“教师以其在学科或专业领域的专门修养成为高等学校的三个职能活动的主体，对学科、专业领域的事务应当拥有主要发言权。” [1]张德祥认为“高校的学术人员、教师应该参与学校事务的决策，特别是学术事务领域的决策。”[2] 李如海认为，“教师参与学校的政策制定和决策，有助于提高教师的士气、工作热情和对自己职业的满意度。”[3]

大学行政化治理危机的“解药”不应被窄化为“教授治学（校）”和“民主管理”，而应是教师参与大学治理。“教师参与大学治理”理应作为一个概念受到学术界和决策层的充分重视。这里的“教师”指“全体教师”，其范围大于“教授”，不仅包括获得了较高学术职称的“教授”“副教授”，也包括讲师、助教等仅获得较低学术职称的教学科研人员；“参与大学治理”在这里不仅指参与大学事务的决策，也包括参与咨询和审议；“大学事务”不仅包括人才培养、科学研究、学术发展与学科建设等学术性事务，也包括大学治理、运营管理等非学术事务。可以看出，“教师参与大学治理”是一个比大学去行政化、教授治校、教授治学、民主管理等更为上位、也更为宽泛的概念。在制度设计上，应跳出“教授治学”“民主管理”的窠臼，从“教师参与大学治理”的角度去重新审视当前的大学治理制度安排。此立则彼破。完善的教师参与大学治理制度一旦确立，行政化治理危机也必将化解。

教师参与大学治理制度供需严重失衡

当前，我国大学党委领导和校长治校的格局已经形成，教授治学和民主管理的目标尚未实现。在正式的法律法规、条例和政策文本中，对“教授治学”和“民主管理”的制度设计通常是以组织机构的功能和运行等话语来表达的。例如：在1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》中涉及此项内容的只有一条，即规定高等学校的学术委员会有“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”的权力。在2015年12月27日通过的《中华人民共和国高等教育法》修正案第四十二条中，进一步细化和强化了高等学校学术委员会的权力，在审议权和评定权之外，又增加了“调查、处理学术纠纷；调查、认定学术不端行为；按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项”，但仍然没有明确学术委员会的人员组成是行政领导还是学术权威、谁有资格担任学术委员会委员等内容。

一些大学自己制定的章程对学术委员会职权的规定更加具体，且在很大程度上弥补了高等教育法关于学术委员会组成人员身份不明确的缺陷。例如：《北京大学章程》规定“学校学术委员会是学校的最高学术机构”，明确学术委员会有权讨论决定教师职务聘任的学术标准与规程、审查评定教师职务拟聘人选，有权对违反学术道德行为，可以依职权直接撤销或者建议相关部门撤销当事人相应的学术称号、学术待遇，并进一步规定了“学校学术委员会实行定额席位制，由选举产生的教授委员、学生委员以及校长与校长委派的委员组成。校长与校长委派的委员不超过委员总数的15%”等内容。endprint

包括教授在内，大学教师与行政人员被称为“教职工”，通过教职工代表大会行使民主管理和监督权力。例如：《中华人民共和国高等教育法》规定，“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”这里的概念用的是“教师”，而非“教授”。

上述法律、条例、章程等从文本层面规定了“教授治学”“民主管理”的制度设计，将学术委员会和教代会作为承载该理念的重要组织机构。除此之外，还在每所大学设置工会作为教职工利益的代表机构。有些大学的学院设置教授会，负责学院层面的学术决策、教师职称聘任与晋升等。这些组织机构的设立在一定程度上促进了教师对大学治理的参与，促进了大学治理的民主化。

尽管有了上述改进，人们还是对这些制度规定不甚满意。据笔者所带的研究生对一所大学的问卷调查数据显示：大部分教师、党政管理人员、学生都认为现行高等教育法在保障教师学术权力方面欠缺力度；只有极少数人认为学校层面的学术管理机构为“运行良好，没有问题”；教师认为当前学术管理机构在制定学术政策方面发挥的作用以及其程序规制、组织机构、人员构成都存在着很大的问题；无论是党政管理人员还是教师均认为校级教代会、工会没有发挥治理作用，学院层面学术管理机构和民主管理机构的运行情况不够规范。

制度文本的落实过程在很多情况下也成为教师参与大学治理权力消减的过程。在很多大学，学术委员会由校行政领导把持，教职工代表大会沦为大学校长牢骚会，工会成为福利组织，教授会成为临时性职称评审机构。大学事务的决策主要体现了学校党政负责人的意志，而不是教师的意志。在很多大学，教师除了在教学内容、教学方法等方面基本上能够拥有自主权之外，在招生计划方案、限额科研项目和奖项申报、教师聘任与晋升等重大学术决策方面，无论是参与决策的权力还是民主管理和监督的实质性权力都十分有限，学校重要领导遴选、重大财政决定等重要决策领域难以见到普通教师的身影。尤其是没有行政职务、职称级别低、入职时间短的教师，就更没有话语权。与这一现状形成鲜明对比的是，该调查显示：90%以上的教师愿意参与大学治理，几乎所有教师都希望拥有课程设置和课程内容、教学方法的决策权，近半的教师希望拥有学位授予标准、教育教学质量评估方案、学术规范、教师聘任和晋升、学术组织设立及成员决策、学术评价、教学设备添置这几个方面的决策权。

一方面，是教师对于大学现行决策制度安排的不满；另一方面，是教师对于参与学术决策的强烈需求，揭示了我国大学治理制度中一个不可忽视的现状，即关于教师参与大学治理的制度供给远远小于教师参与大学治理的需求。教师参与大学治理制度供需的严重失衡，是完善大学治理结构必须克服的重要障碍。

完善教师参与大学治理制度的建议

王英杰教授认为：“大学要有制度化的措施保证教师（主要是没有行政职务的教师）参与大学一切重大决策（如预算、人事和规划等）的制定。只有这样才能形成大学治理的学术之翼，与行政权力共同托起大学远行”[4]。完善教师参与大学治理制度需要学术界、决策层以及媒体等各利益相关者的共同努力。就目前而言，可以从以下几个方面着手：

第一，引入“教师参与大学治理”的概念，讨论教师作为一个整体参与大学治理的权力。这样做的意义在于承认全体教师的治理主体身份，而不是只有教授才有权参与大学治理，其他教师只能参与“民主管理和监督”。无论是教授还是其他普通教师，其治理权威都不应该仅仅限于参与学术委员会，进行学术决策，或仅仅是参与“民主管理和监督”，而应是对大学一切事务都享有适当的参与决策、咨询或审议的权力。

第二，理念是制度设计的先导。为此，就大学治理结构以及教师参与大学治理的制度设计目标展开公众讨论，在这一过程中逐渐明晰教师参与大学治理的核心价值追求，并形成各利益相关主体共同认可的大学治理价值理念。民主管理和监督不是大学治理的唯一目标和价值追求。事实上，相对于民主化，大学治理的核心目标和价值应是改进大学人才培养和科研质量，提升大学的学术生产力和竞争力。要着力推动大学形成学术至上的质量治理文化，使其成为大学治理的核心价值观。

第三，优化大学学校和学院层面的决策机构和民主管理机构的组织职能、岗位设置和管理，将教师参与治理的权力落到实处，避免形式化或福利化。组织架构不等于治理结构，避开治理主体去谈大学治理的组织机构设计无助于大学形成完善的治理结构，也无助于大学形成学术至上的健康的质量治理文化。法律和制度文本在明确相关决策组织和民主管理机构职能的同时，至少还需要明确在这些组织中，哪些人享有哪些明确的决策、审议和咨询等不同程度的治理权力。在这方面，高等教育法没有明确，一些大学的章程虽进一步明确规定了这方面内容，但还不够具体和明确。在“教授治学”“民主管理”的治理架构中，应进一步明确地赋予全体教师参与高校学术和非学术事务决策的权力。这种权力可以因为教师学衔的级别而有所区别，但不应在任何一项决策中将一个群体整体排除在外。

第四，完善教师参与大学治理的制度构建过程应是大学学术和行政合作博弈的过程。要打破学术权力和行政权力非合作博弈的现状，努力促进学术人员和行政人员之间的信任，最终实现“共治”。

第五，在完善大学治理结构的改革过程中，应注重透明决策和公共辩论，以提高各相关治理群体对大学事务决策的明智判断能力。

本文系教育部人文社会科学基金一般项目（项目编号：11YJA880108）、北京市哲学社会科学规划基金项目（项目编号：11JYB003）的部分研究成果

参考文献：

[1]潘懋元.多学科观点的高等教育研究[M].上海：上海教育出版社，2001：293.

[2]张德祥.关于“高校决策模式改革与教学科研-组织创新”问题的几点思考[J].辽宁教育研究，2002（6）：5-6.

[3]李如海.美国教师参与决策研究述评[J].江西教育科研，1997（6）：68.

[4]王英杰. 学术神圣：大学制度构建的基石[J].探索与争鸣，2010（3）：13-14.

（作者单位：北京工业大学高等教育研究所，教育部战略研究培育基地地方高水平大学发展战略研究中心）

[责任编辑：于 洋]endprint