试析财政支持农业经济发展的问题及解决对策

李艳梅

摘要：改革开放后，国家和政府不断加大财政支农资金的投入力度（现阶段财政支农资金的投入力度约为1978年的47倍，超过4.8万亿元），但由于支农支出结构不合理且财政支农资金管理不可行，导致很多地区财政支农资金的产出效率较差（现阶段不少地区财政支农资金的产出效率只有约4.7倍，远低于1995年的21.1倍），为此研究现阶段财政支持农业经济发展的问题，并针对性提出解决对策，就具有十分重要的现实意义。

关键词：财政支出；农业经济；问题；解决对策

中图分类号：F810 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）03-0073-02

一、 我国财政支持农业经济发展的必要性分析

（一）农业的弱质性

作为我国国民经济的基础产业，农业对整个国民经济的贡献是难以计量的，然而农业生产过程中既面临气候环境和自然条件等风险，又面临市场价格波动的市场风险，使其呈现弱质性而很难提供自身发展所需的资金支持，因此必须依赖国家的财政资金给予支持。笔者认为，农业的弱质性主要体现在如下两个方面（如表1所示）：

（二）财政支持农业经济发展的必要性

首先，财政支持农业经济发展，是确保粮食安全的必然举措。建国后，国家和政府一直高度重视粮食生产安全，不断加大对农业生产设施的投入力度，通过各种农业补贴政策来调动农民的粮食生产积极性。但近年来随着生态环境的不断恶化，农业灾害多发重发，并且城镇化建设的不断加快使农村务农人口的数量锐减，这些都给我国的粮食产量造成了极大波动。在多种因素的影响下，现阶段我国粮食生产安全的风险正在不断加大，为此财政必须加大对农业经济发展的支持力度。

其次，财政支持农业经济发展，是确保经济协调发展的必然要求。现阶段我国农业领域风险大，加上资源从农村向城市的单向流动比较突出，导致工业和农业的发展差距逐渐加大。为实现工业和农业的协调发展，政府除了要发挥市场机制作用外，还必须加大对农业的扶持力度，实施“工业反哺农业”的政策，避免因城乡发展悬殊而导致的社会不稳定。

最后，财政支持农业经济发展，是确保良好应对加入WTO带来挑战的必然手段。自加入WTO后，我国农产品的出口环境得到了较大改善，我国农产品可以在国际市场上自由参与竞争，这对于促进我国农业现代化进程至关重要。但毋庸置疑地，加入WTO后我国农业也面临着许多严峻的挑战（如产品质量、生产技术、产品价格等），为此政府必须认真研究WTO对农业扶持政策的相关规定，立足于我国实情来制定适宜的农业扶持政策，确保让农民得到最大实惠。

二、我国财政支持农业经济发展的问题

（一）财政资金投入总量还无法满足现阶段的农业生产需求

虽然近年来我国各地区不断加大农业财政投入总量，但农业投入占财政支出的比重却逐渐下降，这很难满足不断扩大的农业生产需求。导致各地财政支农资金投入不足的原因较多，例如很多国有企业因经营不善而加大当地财政资金包袱，政府为保障国有企业的发展，被迫压缩其他方面的支出（包括农业财政支出）来满足国有企业发展的需求，致使财政支农资金的投入不足。

（二）财政支农结构不合理，没有形成资金投入稳步增长的健全机制

近年来全国不少地区的财政支农结构表现为“粮食生产、流动储备等所占比重较高，而农业科技、农业教育等所占比重较低”，此种财政支农结构虽然在短期内能够显著刺激农民的粮食生产积极性，增加粮食生产总量和农民总体收入，但由于对农业基础设施、农业科技、农业装备水平及农业教育等投入较低，因此无法从根本上提高农业的科技含量，不利于促进农业摆脱“增产—难卖—减产—政策刺激—再增产”的恶性循环。

虽然国家《农业法》规定：各地政府对农业领域的财政支出总额要高于当年财政支出总额的10%，对农业领域的财政支出增速要高于当年的财政支出增速，并形成稳态增长。然而现阶段不少地区的上述两项指标都没有形成稳态增长，一些年份指标都低于规定标准，加上农村土地无法流动以变现价值，导致农民因缺少投入农业生产的资金渠道而约束了农业的扩大再生产，这非常不利于农民的增产增收。

（三）农民税收负担较重，税收优惠形式有待丰富

虽然农业税的取消使农民的直接税负有所下降，但现阶段农民仍然承受着较重的间接税负。例如一些省份对农业生产资料给予减免增值税政策，但落实过程中，由于生产资料价格的上涨幅度超过粮食价格的上涨幅度，无形中增加了农民的生产成本，实际上获益的是农业生产资料生产厂家或经销商，而并非农民。现行增值税制度下，农民购买生产资料的税收原则上是不能扣除的，仍然由农民来负担，相反农民购买农业生产资料的进项税金不能获得抵扣，这会在无形中提高农民的生产成本。

此外，现阶段农业税收优惠形式比较单一，税收优惠政策主要集中在生产环节，而在农产品储运、保险和深加工等环节较少，从而不利于形成农产品初加工向深加工发展的激励机制，难以实现农产品附加值的有效提高。

（四）其他问题

第一，农业保险处于起步阶段。开展农业保险不仅有助于确保各地区粮食及农业安全，而且有助于保障农民的经济利益不受损失，因此逐渐成为各地政府支持农业发展的一大举措。然而现阶段我国各地农业保险还处于起步阶段，不少地区的投入规模呈逐年下降趋势。在国外，政府会成立一个专门的机构来监督农业保险的管理和运作，而我国因缺乏此类专门机构而导致农业保险在分散农业风险及对农业经济损失进行补充等方面的作用比较有限。

第二，农业领域的政府公共服务职能缺失。政府在农业生产、农业科技援助及农业技术培训等方面的服务职能缺失，缺少专门的农业人才培养机构，导致农民不能及时接收先进的农业科技知识；政府在扶持贫困农村及农民等方面的服务职能缺失，用于“三农”的资金落实到下面数量很少，无法使更多的贫困户得到帮助；政府在调动农民生产积极性方面的服务职能缺失，过分强调社会资金对增加农业投入的作用，而忽视了农民在农业投入中的作用，从而阻碍了农业经济的可持续发展。

三、我国财政支持农业经济发展的解决对策

（一）我国部分省份财政支持农业经济发展的成功经验

近年来我国各地纷纷出台各种财政政策和措施来支持农业经济发展，其中贵州、辽宁、黑龙江等省份在财政支持农业经济发展方面走在了全国的前列（如表2所示）：

（二）其他省份财政支持农业经济发展的解决对策

1.明确划分中央和地方事权，实现财政支农支出责任与财力的基本匹配

分税制改革后，中央政府在增加财政收入的同时，事权却与财权不匹配地下移到地方政府，导致地方政府普遍面临财政压力巨大、政府预算拮据却承担繁重地方事务的情况。为此，地方政府应承担与财权基本匹配的支农支出，例如本区域内农田水利设施建设支出、农村救济费用支出及农村义务教育支出等；调整中央和地方的税收比例，给予地方政府比较充裕的资金，尤其是给经济欠发达地区更多的倾斜。

2.优化财政支农支出的结构，突出财政支农支出的重点

针对不少省份财政支出资金总量有限的情况，更应从如下方面优化财政支农支出的结构：限制农林水利气象等事业费支出，对涉农行政人员进行精简，尽量降低支农资金的行政性浪费；增加农业公共服务支出及让农民直接受益的中小型水利设施、农村道路和电网改造等基础设施的投入；积极应用WTO《农业协议》中的“绿箱政策”来增加农业生产性直接补贴，减少对农产品的流通补贴；增加对农业技术推广和技能培训的支出，提高农业生产的科技贡献率，通过增加对农民的“人力资本”投资来培养现代化农民。

3.完善财政支农的管理体制，切实提高资金的使用效率

第一，开展农业财政资金的整合工作。各地政府可以针对财政支农资金的渠道分散、投向使用不明、内容模糊、效果不佳、重复投入等状况，设置专门的部门来负责支农项目，与管理支农资金的财政部门间形成监督和制约机制，确保财政支农资金落到实处。此外还可以积极探索财政支农资金整合机制，以县为单位开展试点工作，积极整合支农资金，确保重点区域的投入和支农资金的使用明确。

第二，构建财政支农支出项目的选择和绩效评价机制。支农项目在执行前要按照程序来严格进行确定和选择，确保在通过专家评审、筛选、公示后方可顺利实施，严禁各级政府从支农资金中“揩油”。此外，对财政支农支出效果的评价不能只重视政府政绩的增加，而应该通过对各方综合效益的审视来科学地评价支出效果，根据具体项目来确定不同的考核评比指标及体系，并对财政支农资金使用不当或存在资金使用违法违规等行为进行严厉处罚。

4.完善税收优惠政策，切实降低农业生产者的负担

首先，农民在购买生产资料时，可以凭取得的发票对所含进项税实施退税；对农产品加工企业超过一定比例的税负部分实行即征即退政策，解决在农产品收购方面“高征低扣”的问题；对种养、加工、销售于一体的企业给予一定期限增值税全免或全退，并给予其长期的低税率政策支出，将税收优惠政策从重视生产向加工、销售等领域延伸。

其次，采取税收减免、优惠税率等直接减免方式与加速折旧、投资抵免、再投资退税等间接减免方式相结合，解决农业投资风险大、盈利能力弱等问题，进一步吸引社会资金参与农业投资。对于愿意自主创业的大学生、回乡的农民工除享受一般优惠政策外，还可以给予较长时间的减免个人所得税和企业所得税政策，以提高其创业的积极性。对由于重大自然灾害造成重大损失的涉农企业，可向以前年度追溯调整，退还以前年度缴纳的所得税费用。

5.完善政府的公共服务职能，确立农户投入主体的地位

首先，政府要根据区域内的产业特色，构建包括病虫害防治、土壤改良和水土保持、良种繁育、农业气象及防汛抗旱、农业机械技术等在内的完善服务体系，并不断创新财政扶贫机制，加大对贫困农户发展农业生产的支持力度，稳步推进贫困村互助资金试点工作，从而确保让更多的贫困农户得到互助资金的支持。

其次，政府要努力减轻农民的负担，实施农业产业化经营，减少农产品流通领域的中间环节，提高农产品的附加值和农产品生产的经济利润；鼓励农民兴办企业并给予相应的政策和资金支持，切实提高农民进行农业生产的积极性。

6.构建农业保险制度，提高农民抵御灾害的能力

各地政府可以考虑采取政府主导和市场运作相结合的方式，构建符合全省的农业保险制度。具体流程如下：首先由政府拨出一部分财政资金建立农业风险管理部门；其次制订《农业保险暂行条例》，待时机成熟后，出台农业保险法。基层政府部门根据具体情况拿出部分资金建立农业保险组织，并适当免除农业保险机构的营业税和所得税，对农业保险提供再保险支持，提供保费和农险费用补贴，推动农业保险的全面发展。

综上所述，财政支持农业经济发展已经成为我国各级地方政府的重要职责，为此各省份要从明确划分中央和地方事权、优化财政支农支出的结构、完善财政支农的管理体制、完善税收优惠政策、完善政府的公共服务职能、构建农业保险制度等方面入手，采取更多的手段来促进农业经济更好更快地发展。

参考文献：

[1] 孙文基.关于我国农业现代化财政支持的思考[J].农业经济问题，2013（9）.

[2] 郭 军，孔祥智.新形势下我国财政支农问题研究[J].江淮论坛，2015（4）.

[3] 顾 军，于 堃，张 腾，王 芃.基于信息技术的财政支农项目监管方法[J].江苏农业学报，2015（1）.

[4] 廖亚君.财政支农领域的中央与地方关系问题研究——基于异质性地区的视角[J].学术研究，2015（8）.

[责任编辑：王 鑫]