黑龙江省农村土地功能差异性分析

张羽 牛朝志

摘要：本文从黑龙江省农村土地的自然特点和社会属性两个方面入手，分析了黑龙江省农村土地在社会功能方面与其他地区的差异性。指出了黑龙江省农村进一步深化土地制度改革及农业现代化的特殊背景及旨在为黑龙江省新农村建设规划的创建和经济发展模式的选择提供理论依据。

关键词：农村土地；土地资源结构；土地制度； 黑龙江省

中图分类号：F323.2 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）04-0037-02

地处祖国最北端的黑龙江省土地辽阔、肥沃，自然资源丰富，土地总面积和人均占有土地面积相对全国其他省份较多，处新疆等省份之后位居全国第六大省，具备发展经济和走向富裕的优越条件。但改革开放后黑龙江省一直没能搭上改革开放这艘大船破浪前进，经济发展一直很难令人满意，其资源优势始终没能充分得以体现，距其所拥有的资源应达到的发展水平相差甚远，甚至属于全国经济发展水平较为落后的省份。究其原因虽主客观都有，不能简单归为某一种或某几种，但作为一个农业大省黑龙江省农业经济的发展对整体经济的发展影响较大，土地的利用类型及所担负的社会功能对改革思路的a禁锢应该是重要原因之一。深入系统地研究黑龙江省土地类型及所担负的社会功能，选择具有自身特点的经济发展模式，构建适合本省特点的制度框架，对促进黑龙江省经济发展具有重大意义。

一、黑龙江省农村土地自然属性

2001年国土资源部关于印发试行《土地分类》的通知中，将土地按照三级进行分类，第一级即农用地、建设用地、未利用地。按照土地利用现状在二级分类中又将农用地、建设用地、未利用地分成若干类。黑龙江省土地总面积45.26万平方公里，占全国土地面积的4.7%。农用地面积3778.47万公顷，占全省土地面积的83.5%。其中耕地面积1166.95万公顷，占农用地面积的30.9%；园林面积6.03万公顷，占农用地的0.2%；林地面积2288.51万公顷，占农用地的60.6%；牧草地面积222.61万公顷，占农用地的5.9%；其它农用地面积94.37万公顷，占农用地的2.4%。黑龙江省的农用地从自然属性看无论是面积还是土质在全国都居首位，农用地中的耕地总面积和可开发的土地后备资源均占全国1/10以上，人均耕地和农民、农业工人（国有农场）人均经营耕地是全国平均水平的3倍左右。而且以黑土、黑钙土和草甸土居多，土壤有机质含量高于全国其它地区，是世界著名的三大黑土带之一。不仅林地面积较大，森林覆盖率也高达45.7%，有林地面积2080万公顷，活立木总蓄积量17.6亿立方米，森林面积、森林总蓄积和木材产量均居全国前列，森林树种丰富，多达100余种，其中材质优良、利用价值较高的有30余种，是我国重点林区之一。在未利用地中，湿地面积很可观，全省湿地面积867万公顷，其中天然湿地面积556万公顷，是全国湿地资源分布面积最大的省份之一，是丹顶鹤等珍稀水禽的重要迁徙停歇地和繁殖栖息地。经过多年建设，目前黑龙江省已有湿地类型自然保护区78处，其中国家级19处，省级59处，保护区总面积423万公顷；拥有扎龙、三江、洪河、兴凯湖、珍宝岛、七星河、南瓮河七处国际重要湿地； 24处国家湿地公园。

二、黑龙江省农村土地对全国经济发展的贡献

概括地讲农村土地由于所处的社会环境和拥有的自然条件不同其功能应是不尽相同的。黑龙江省的土地从用途角度看除了城市土地外其土地所承担的社会功能比较突出。

首先看耕地，黑龙江省的耕地从产权的角度分析可分为农村集体所有土地和国有土地两种，国有土地还有地方国有农场用地和垦区用地的不同。谈及农村集体土地的功能人们经常强调的是其对农民的社会保障功能，因此，新中国建立以来，我国农村土地制度几经改革，但一直困于农民对土地的依赖使改革的进程举步维艰，农村土地承包制度确立后，由于在一定时期内制度绩效突显而取得了一致性的认可，其制度的稳定性加强，尽管深入改革过程中在土地承包制度基础上做了一些改进，但农村农民承包地的社会保障功能仍然是改革的局限。事实上这种功能是在我国经济发展水平不够高，全社会统筹的保障制度和能力较弱的条件下才突出表现出来，而且土地对农民社会保障功能的承担能力是很有限的，甚至可以说是浮于表面形式的，是意识形态上的满足。随着经济的不断发展及国家经济实力的不断提高，无论是城市人口还是农村人口其基本的生存、生活需求保障都只能通过国家的社会保障制度和体系得以解决，这是一个不争的事实。土地的社会功能从耕地来看无论是黑龙江省还是其他地区都是保障粮食安全，具体体现为，人均土地面积少，粮食产量低的地区耕地首先保障的是农民自己的口粮安全，人均土地面积多，粮食产量高的地区自给有了剩余便有了商品粮，用来保障社会其他人口的粮食安全。所以保障粮食安全才是耕地最重要的社会功能，无论是农民集体所有的耕地还是国有农场的耕地无一例外。

黑龙江省是农业大省，相对于全国其他地区人口密度较小，耕地面积的绝对量与人均相对量都远远超过全国其他地区，并且土地肥沃，水利资源丰富，地处东北平原的地貌平整开阔，可生长的植物品种繁多，且适合大规模机械化耕作，以盛产小麦、大豆、玉米、水稻、马铃薯等粮食作物驰名全国，粮食的商品率比较高。与其他一些省分不同的是，黑龙江省在建国初农垦时期建立了大规模国有农业企业，这些农业企业采用了不断进步的较为现代化的耕作方式，在农业生产领域相对于一般农村集体经济组织来说一直是先进生产力的代表。国有农场土地的自然条件和先进的技术装备，产生了其他一般农村集体经济组织无可比拟的粮食生产能力，黑龙江省作为国家重要的商品粮基地之一国有农场的生产能力起到了举足轻重的作用。如在国家重点商品粮基地中粮食商品率排在前两位的均在黑龙江省，第一位的是三江平原，第二位的是松嫩平原，这两个地区均属垦区，是国有农场的聚集区。由此可见，黑龙江省的耕地一直肩负着国家粮食安全的重大使命。

自然条件决定了黑龙江省的耕地不分所有制形式都必然肩负着国家粮食安全使命，但耕地的社会属性即两种不同的所有制形式（农民集体所有、国有）却决定了耕地对农民、农业工人的社会保障功能的根本区别。农村集体经济组织的农民相对于国有农场的农业工人来说土地的社会保障功能显得更为重要，无论这种功能实际上会实现多少，农民都会因为目前国家对农民的社会保障能力的不足而更加依赖土地。而无论是地方国有农场还是全民所有农场其性质属于国有企业，同为从事农业生产活动的劳动者国有农场的“农民”实际上是国有企业职工，国家对其投入的社会保障力量远远超过农民，因此，国有农场职工对土地的依赖程度要低于农民。同时，由于农民所使用的土地属于集体所有，农民进行生产活动的生产资料为农民私有，国家不对农民的生产活动直接进行投资，即农民的生产活动没有国家资本的参与，因此，国家为鼓励农民增产增收，按照农民承包土地情况进行财政补贴，承包权不仅具有权利上的意义同时也有经济利益，这也在一定程度上加深了农民有地就有保障的依赖心理。而国有农场由于土地属于国家所有，并且有其它国家资本的存在（如农用设备和其他基础设施等），国家对职工承包土地从事农业生产活动不仅不进行补贴而且还要收费，这种土地更多强调的不是对其经营者的社会保障功能而是国家粮食安全和国有资产的保值、增值。因此，国有农场经营的土地即国有土地所承载的社会保障功能与农民集体所有的土地所承载的社会保障功能显然有很大的区别。

其次是林地，黑龙江省不仅林地面积大，森林覆盖率高，且树种丰富，木材质量好，利用价值高，从经济林的角度看黑龙江省一直是国家重要的木材战略储备基地。然而，林地所体现的不只是它的经济价值，其生态地位也十分重要，大小兴安岭林区对全国有生态屏障作用，维系着东北和华北平原的生态安全，同时为保障商品粮基地稳产高产也做出了重要贡献。

第三是湿地，黑龙江省的非农用地中湿地面积所占的比例较大，其中原始湿地面积达850万公顷，占全省土地面积的17.7%，是我国面积最大的淡水湿地分布区，这种自然环境造就了黑龙江省生态的资源的多样性和珍贵性，如东北红豆杉、野大豆等11种均属国家保护植物；东北虎、丹顶鹤等17种国家一级保护野生动物，黑熊、白枕鹤等66种国家二级保护野生动物。由于黑龙江省土地特别适合耕作，我国又是一个人口众多的国家，为了保证粮食安全，土地的开发是迅速的，同时也就意味着湿地面积的减少也是迅速的。随着我国经济的高速发展，环境问题也日趋严重，退耕还林，保护湿地已成为解决环境问题的重要举措。黑龙江省如何在提高粮食产量保证国家粮食安全的同时保护好湿地、保护好环境是一个可持续发展的全局利益问题。

三、结论

黑龙江省土地结构复杂，作为全国商品粮基地之一和林业木材战略储备基地之一的农业大省对全国粮食安全和木材储备安全具有举足轻重的作用。而作为地球之肾的湿地的保护关乎国家乃至全球环境安全。由此说明黑龙江省农村土地所承载的社会功能比较突出，对其如何进行利用和保护涉及全国乃至全球利益。土地结构和功能的特殊性决定了黑龙江省经济发展模式的特质性，因此，黑龙江省的经济、社会发展规划不仅要考虑自身的局部利益，更要兼顾全局利益，并且需要有国家意识和力量的参与。即宏观方面，国家应从全局利益出发，为最大限度实现黑龙江省农村土地的社会功能而在一定程度上以一定的方式给予支持和辅助。如在国有林场、农场利税改革方面的财政政策倾斜，在湿地保护方面国家监督制度的建设及配套资金的支持。在农村土地制度改革方面鼓励其大胆尝试有别于其他省分的制度创新模式。微观方面，黑龙江人应在全国大的政治经济背景下，在国家法律制度框架内，在自身既定的土地资源背景下进一步深入探寻适合自身特点的差异化的具体制度体系和经济发展模式。如在选择经济发展模式方面，应当利用自身土地结构及土地所承担的社会功能的特点，规化出具有自身特色的产业结构，尤其是农业产业化布局和具体经营模式，将生态环境的保护和发展经济这两个看似矛盾的对立体在新的思维和经营模式下统一起来；同时面对国家进一步深化的土地制度改革，在农村土地流转制度方面可以考虑借助国有农场已初步形成的规模化、现代化发展模式的优势，进行综合的、统筹性改革；在新农村建设方面同样可以考虑利用国有农场社会化改革时机带动周边农村向现代化农村发展等。

用辩证的思维方式分析研究黑龙江省土地资源的自然属性和社会特性，正确认识黑龙江省农村土地所承载的社会使命，在利用资源、保护资源和开发资源过程中，充分利用自身优势，有效规避劣势，正确地选择具有黑龙江省特色的经济发展道路和经营模式是一个不可回避的课题。

[责任编辑：白 雷]