十年博弈 怎一个“难”字了得！

段梅红

2005年2月，《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）正式生效，成为世界卫生组织（WHO）主持下达成的第一个具有法律效力的国际公共卫生公约。2003年11月，中国成为该公约的第77个签约国。2006年1月9日，《公约》在中国正式生效。

到2016年1月9日，《公约》在我国已经生效十年……

2015年，中国控烟事业上的一大亮点无疑是6月1日正式施行的《北京市控制吸烟条例》。实施半年来，公众对控烟的满意度由原来的42.26%提高到81.3%，它为北京赢得了WHO特别授予的“世界无烟日奖”，也被国际控烟高级会议誉为“北京经验”。

成果喜人，但眺望中国的控烟之路，更多的可能还是或只能是两个字：艰难！

难在解不开的死结：卖烟控烟一家亲

一位控烟专家说：烟草控制的领导权掌握在烟草业手里，这就决定了中国控烟是艰难的过程。

中国是全球最大的烟草制品生产国，也是最大的烟草制品消费国。在控烟成为全世界共识的今天，中国的烟草消费量和烟草生产量却一直呈上升趋势。

这似乎让人难以理解。但在全球控烟研究所中国分中心主任杨功焕看来，我国控烟不力的根本原因就是政企不分，履约进程遭到了烟草行业的大力阻挠。

加入《公约》之后，为了履约，我国成立了由工业和信息化部、卫生部、外交部等8个部委组成的履约工作部际领导小组，工信部为组长单位，而工信部同时又是烟草专卖局的主管。正因如此，工信部被指一手控烟一手卖烟，所做出决定难辨是企业决策还是政府决策。而其下属的烟草专卖局与中国烟草总公司则实为一套人马、两块牌子。由于政企不分，烟草专卖局成为一体两面的企业，可以根据不同场合不同内容的需要自如自由地切换角色。

2010年11月，《公约》缔约方第四次会议在乌拉圭举行，会议旨在探讨《公约》中对涉及“烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定方面”的实施准则。但由于以工信部和烟草专卖局人员为首的中国代表团多次提出反对意见，并强调烟草是中国重要的支柱产业，中国多次被提名获得“脏烟灰缸”奖。

“你们要控烟？告诉你们，这是在卖国！”这是发生在《公约》中国谈判团内的一幕。代表烟草行业的国家烟草专卖局与作为控烟主体的卫生部经常吵来吵去，在履约谈判团内早已是公开的秘密。“控烟就是卖国！”这句名言即出于此。

其实，当《公约》还在谈判过程中时，我国烟草业就已经介入控烟了。被控烟专家们称为“双对”的《WHO〈烟草控制框架公约〉的对案及其对中国烟草影响对策研究》一书就是由国家烟草专卖局组织编写的，该书对《公约》中的每一条款都提出了应对策略，被烟企视为“营销宝典”。中国社会科学院国际法研究所研究员赵建文直言：“双对”的性质就是中国烟草业抵制《公约》、阻挠控烟的“策略总汇”，其出台有损国家形象和信誉，更像是政府部门为企业代言。

在一次全国烟草工作会议上，工信部负责人表示，“要把控制烟叶生产规模作为行业工作的中心任务”，但在谈到烟草产业工作时又要求烟草产业要“切实提高运行质量和效益，努力实现又好又快发展”。两段陈述前后矛盾却也“正常”因为作为中国履约的主导部门，工信部本来就是集两个对立角色于一身。

所以，我国控烟机构和控烟专家们提议，控烟工作应从国务院层面来组织，将烟草专卖局从控烟领导小组中分离出来。遗憾的是，这项提议一直未得到积极回应。

难在无稽：“慈善”拒烟竟是个事儿——烟草利益集团远比我们想象的要强大

北京控烟协会会长张建枢说：“慈善事业应有利于人民健康、社会文明和环境保护，而烟草则有悖于健康宗旨、社会文明，有悖于国际公约。”

2015年10月31日，中国首部《慈善法》（草案）在中国人大网公示，征求社会意见。草案中新增了一条关于限制烟草企业利用慈善捐赠宣传烟草制品的规定，即第四章第四十三条：“任何组织和个人不得利用慈善捐赠，宣传烟草制品及其生产者、销售者等法律法规禁止宣传的事项。”

然而，这一条款却遭到部分网友反对，引发了“该不该一刀切”的公众热议。一些网民认为，慈善作为一项全民参与的社会化和公益性事业，没有理由拒绝一个合法企业的慈善捐赠。审视烟草企业捐赠行为，必须厘清“慈善”和“营销”的是非边界。一时间，不应一棒子打死、不妨试之禁之、不必矫枉过正、为烟企预留一份权利空间的说法甚嚣尘上。

在中国政法大学卫生法研究中心举办的“控烟与慈善捐赠”研讨会上，该中心特邀研究员于秀艳说：“通过慈善活动，企业一般可以获得双赢。一方面对社会作出贡献，另一方面也使企业及品牌得到社会认同，获得商业利益。”但“烟草商做慈善却只有单赢，因为社会对于烟草企业及其产品、品牌的认同度越高，意味着人们越愿意接纳烟草制品和吸烟行为，从而更多地消费烟草制品，导致社会危害的增大，最终获益的只有烟草企业单方。”她强调，慈善活动不得损害社会公共利益，这是慈善法的基本原则。

事实上，烟草业早已开始侵入慈善业。中国控烟协会2015年4月发布信息称，通过该协会连续三年的监测结果可以看出，捐资助学与扶贫助困救灾仍然是烟草业进行烟草赞助采取的主要方式，占58%。控烟专家、新探健康研究发展中心副主任吴宜群指出，该中心一项调查显示，通过公益形式捐赠中小学并借此进行宣传的烟草公司比例已由2013年的16%提高到2015年的31%。所以，“如果不禁止烟草企业捐赠，无疑会给烟草企业通过慈善捐赠留名达到营销之实提供更多的机会。”

其实，慈善组织不得接受烟草企业的捐赠是一种国际惯例，“金砖五国”中，除了中国，其他国家都有禁止烟草赞助包括烟草捐赠行为的明确规定，国际上还有29个国家禁止烟草企业的所谓承担企业社会责任的行为。而在我国慈善领域中的最基本大法——《慈善法》的立法过程中，这居然成了一个需要讨论的问题。

难道还要把“天才出于勤奋，烟草助你成才”的标语写上学校的墙壁？还要用“金叶基金”去支持“母亲水窖”？国家级的立法成了控烟与反控烟力量博弈的一个平台。这至少说明一点：烟草利益集团远比我们想象得要强大。endprint

如此无稽的事不止慈善遭遇烟草的“纠结”，还有“烟草院士”，还有以烟草冠名的“青年领

袖”……

难在缺乏约束力——还差一部国家层面的《公共场所禁止吸烟法》

10年间，德国从“欧洲青少年吸烟大国”下降为吸烟率最低的国家之一。取得这样的成果，公共场所禁烟是这一成果最重要、最有效的举措。

还在2014年，笔者就控烟问题采访吴宜群时，她就提到应该加快制定国家层面的《公共场所禁止吸烟法》。因为“没有国家层面的立法，就不可能全面、有效地保护所有民众不受烟草烟雾

危害。”

2014年11月24日，国务院法制办公室发布了《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，其中第二十五条明确提出，全面禁止所有烟草广告、促销和赞助。对此《条例》，社会舆论普遍点赞，并期待它审议通过，从而成为我国“史上最严”的禁烟令。

为什么“史上最严”之后，还要有一部国家层面的禁烟法呢？

目前，已有100多个签约国制定了公共场所控制吸烟法，其中44个签约国施行了全面无烟法律。但在我国，《公约》生效已经10年，控烟法律法规的制定始终没有列入国家立法规划。

其实，《公约》虽是一个具有法律效力的公共卫生公约，但它是一部国际性公约，不能直接约束地方政府。只有单独立法，将其转化为国内法，才能成为法律依据，才能具有约束力。尽管上海、杭州、哈尔滨、天津、广州、兰州、青岛、深圳等多个城市都出台地方条例，但由于时至今日我国仍无一部专门针对公共场所禁烟的法律，各大城市禁烟令有规难行，以致多年来“无一罚单出现”，各项禁令形同摆设。

按照《公约》要求，我国应在5年前的2011年1月9日即在室内公共场所和室内工作场所实现100%禁烟。而当时我们的控烟履约成绩只有百分制的37.3分，离及格线还差很远，履约情况处于100多个公约缔约国的最末几名。

2012年《WHO烟草控制框架公约进展报告》中指出，全球《公约》履约满5年的国家，40%以上对16类公共场所和工作场所都有全面禁烟规定，90%以上国家均在6类以上场所，包括公共交通工具、政府办公大楼等有全面无烟政策。而中国仅在医疗和教育系统两类场所有全面无烟政策规定，故只得了2分;而在禁止烟草广告、促销和赞助方面，中国为0分！

2013年5月，WHO在最新出炉的针对14个发展中国家进行的履约排名中，中国仅排第13名，得分为44.6分。仅仅高于俄罗斯。而这14个国家多数都是和我国一样从2006年开始正式履行《公约》的。就在这一年，排名垫底的俄罗斯也出台了《保护公众健康免受烟草危害法》，公共场所全部禁烟，提高卷烟消费税率，购买烟草合法年龄提高至21岁。一系列控烟措施实施后，俄罗斯的吸烟率下降了6个百分点。

记得当年召开新闻发布会时，杨功焕忧心忡忡地说，如果我们的现状得不到改观，下次再评怕就是倒数第一了！

其实，就从立法本身而言，制定一部全国性控烟法律没有任何技术难度。在全球控烟的大背景下，许多国家的吸烟人数尤其是青少年吸烟人数都在下降，只有我国不降反升，这与我国对烟草产业过于宽松的法律环境有很大关系。同时也不得不让人再次感叹来自烟草利益集团的阻力。

难在对未来悲情的漠视——然而，烟草业造就的经济效益该还债了！

世界卫生组的研究表明：若一个国家当年的烟草税是若干亿美元，20年后，这个国家将不得不用当年所征收烟草税的2.8倍支付因吸烟带来的健康危害，且不包括由吸烟导致的其他损失。

2015年国庆七天长假刚过，人们就从网上读到了来自英国世界权威医学杂志《柳叶刀》的一条消息：中国1/3的年轻男性将死于烟草。这项由英国牛津大学、中国医学科学院和中国CDC共同领导的研究警告：到2030年中国每年因吸烟死亡的人数将达到200万。所以，“对中国来说，大规模禁烟是未来数十年内防止残疾和过早死亡最有效和最划算的办法。”

然而，我们却不能不面对一个残酷而又尴尬的现实。

虽然“吸烟有害健康”早已成为常识，虽然加入《公约》已经10年，但我国的烟草生产量和消费量却逐年攀升。2002年，我国的烟草产量为1.75万亿支，控烟10年的2012年，烟草产量却上升至2.58万亿支，增加了近50%，占全球产量的43 %。

杨功焕认为，这与烟草关乎税收是分不开的。据了解，2009年烟草行业工商税利为5131.1亿元，2014年则高达10517.6亿元，约占全国财政收入的7%。

但烟草也让我国付出了巨大的健康成本。据2015年7月由WHO、美国CDC和中国CDC此前联合发布的首次“全球成人烟草调查-中国部分”调查结果显示，目前，我国吸烟人数超过3亿，其中男性吸烟率为52.9%;72.4%的非吸烟者遭受二手烟的危害，为全球之冠，其中38.0%的人每天受到暴露;我国因吸烟相关疾病死亡的人数，每年在140万人左右，约占全球总数的1/3。

吸烟是罹患肺癌的第一致病因素。不久前结束的《第七届中国肺癌南北高峰论坛暨2015年中国肺癌防治联盟年会》披露，预计到2020年，我国肺癌发病人数将突破80万，死亡人数将接近70万。

不仅如此，烟草还让我国付出了巨大的社会成本。

1998年，我国烟草业所做出的综合社会经济贡献（含就业贡献）仍大于其所导致的总社会成本，但从1999年开始，烟草业的综合收益已经开始低于其带来的综合成本，而且这一差距越来越大。

以2005年为例，因吸烟而造成的直接和间接成本高达2526亿元，相当于GDP的1.4%，而当年，烟草业上交的利税总额只有2400亿元。2008年可归因于烟草使用的总社会成本为289亿美元，是2000年的4倍。2010年，烟草业的总经济效益约为2379亿元，而烟草业造成的社会成本却高达2997亿元。

“还债”的日子，或许到了！endprint