推进依法行政 助力法治政府建设——专访中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年

文/徐青青 本刊记者/张慧超

专题访谈

推进依法行政 助力法治政府建设
——专访中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年

文/徐青青 本刊记者/张慧超

随着我国经济社会的发展以及法治建设的深入推进，《行政诉讼法》中的某些制度设计与社会经济和法治发展不协调、不适应的问题日渐突出。因此，在有效总结了20余年诉讼实践经验的基础上，《行政诉讼法》的修改应运而生。一年来，新行政诉讼法在促进行政审判工作方面取得了积极成效，行政法治建设不断取得新的进步，但仍然留有进一步完善的空间。本刊记者专访了中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年，以探求如何从宏观上把握我国行政诉讼制度的完善方向。

记者：应教授您好！新《行政诉讼法》实施已有一周年，首先请您简单梳理一下我国行政诉讼法的立法修法历程。

应松年：作为司法三大诉讼之一，行政诉讼是调整行政法律关系、解决行政机关与公民、法人和其他组织之间的行政争议、监督行政机关依法行使职权的法律制度，又称行政救济或者司法审查，我国俗称为“民告官”。行政诉讼事关司法机关对行政权行使的监督、公民合法权利的保障以及行政争议的解决，是推进法治建设不可或缺的重要制度。1989年4月4日，全国人民代表大会通过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”），确立了行政诉讼的一系列基本制度，开启了中国行政法治发展的新时期。《行政诉讼法》自1990年10月1日实施以来，对于解决行政争议、保护公民合法权益、促进行政机关依法行政、推进依法治国发挥了重要的作用。

随着我国经济社会的发展以及法治建设的深入推进，行政诉讼制度中的某些制度设计与社会经济和法治发展不协调、不适应的问题日渐突出。为解决这些突出问题，破解司法实践中的困局，适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设以及司法体制改革的新要求，2014年11月1日，全国人民代表大会常务委员会通过了关于《行政诉讼法》的修改决定，对行政诉讼的目的、行政诉权、受案范围、司法管辖、司法审查力度和诉讼程序等各个方面进行了修改完善，并于2015年5月1日起实施。至今，新《行政诉讼法》实施已有一周年，有必要回顾这部重要法律的实施情况，客观总结实施的成效，检视存在的问题，以推动新法更好地实施。

记者：新《行政诉讼法》的修改有许多制度的创新引人关注，请您介绍一下新《行政诉讼法》都有哪些重要的修改之处，以及实施以来都发生了哪些新变化。

应松年：新《行政诉讼法》通过对过去20余年诉讼实践经验的总结，做了许多极有意义的修改，包括：受案范围的扩大，改立案审查制为立案登记制，促使行政诉讼案件数量迅速增加；设跨行政区划管辖行政案件法院，由中级以上人民法院管辖国务院部门或县以上人民政府被诉案件，以避免干预，力求司法公正；加大司法审查力度，如建立行政机关负责人出庭应诉制度，规范性文件附带审查制度，对行政机关不履行法院判决，不仅可以罚款，还可以公告甚至拘留等。新《行政诉讼法》的这些修改，极大地完善了我国行政诉讼制度，有利于行政诉讼制度功能的进一步发挥，有利于促进法治国家和法治政府的建设。同时，最高人民法院以及全国各级人民法院通过多年不断的司法实践总结，形成了许多司法解释和典型案例，为新《行政诉讼法》的修改积累了丰富经验，提供了实践支撑，作出了巨大贡献，这是值得肯定的。具体而言，新《行政诉讼法》实施的新变化包括：

1.“立案难”问题得以初步解决

新《行政诉讼法》规定：“法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”这实际上修改了立案审查制，建立了立案登记制，排除了以前法院对行政相对人的立案申请进行实体审查的要求，减少对原告起诉的阻碍，规范行政诉讼案件立案，畅通行政诉讼救济渠道，有效地保护了当事人的诉权。统计数据显示，2015年5月1日至2016年3月31日，全国法院受理一审行政案件220259件，同比上升59.23%；北京一中院2015年新收行政案件相当于2013、2014两年一审收案数总和，其中涉部委行政案件较2014年上升了130%；上海法院在新《行政诉讼法》实施后，受理和审结的一审行政案件同比上升70.3%和66.7%；2015年重庆全市法院新收一审行政诉讼同比增长85.2%，成为全市法院受理行政诉讼案件以来年新收案数量及同比增幅的最高值。从这些数据看，新法实施以后，法院受理行政诉讼案件的数量迅速增加。当然，引起行政诉讼案件数量激增的原因是多方面的，但立案登记制的实施无疑是其中一个重要原因。这反映出行政诉讼立案登记改革在稳步推进，行政诉讼“立案难”的问题得到初步解决，行政相对人的合法权益得到进一步保障。

2.行政首长出庭应诉成为常态

诉讼制度的常态应该是代理人制度。但在中国的具体语境下，为了缓解官民之间存在一定的紧张关系，使行政负责人更了解公民的诉求和其领导下执法工作的具体情况，更好更快地解决行政争议，通过出庭接受法治教育、增强对司法的尊重，新《行政诉讼法》作出了少见的新规定——“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。这一规定表明行政机关负责人出庭应诉是原则，不出庭是例外。新法实施以来，全国法院审理的行政诉讼案件中，不仅各地行政机关负责人出庭应诉数量稳步上升，出庭应诉负责人的级别也相应有所提高，而且有的地方政府建立了行政机关负责人出庭应诉规定，明确将行政机关负责人出庭应诉情况纳入年度工作考核，积极落实行政机关负责人出庭应诉制度。可以说，行政机关负责人或工作人员不出庭应诉的现象有了改变，出庭案件数和比率较以往均有明显提升，行政首长出庭应诉成为了常态。行政机关负责人出庭应诉制度的确立与实施，有利于增强行政机关、尤其是行政机关负责人依法行政的意识，提高行政执法能力和水平，促使行政机关及时发现问题，从源头上预防和减少行政争议的发生，推动行政争议的实质性化解，在一定程度上缓解了官民矛盾，对推进政府依法行政、建设法治政府具有积极的作用。

3．行政审判干预逐渐减少

法院依法独立审判，不受外界干扰，是司法公正的基本前提。行政审判调整的是官民之间的行政法律关系，担负着监督行政机关依法行政、保障公民合法权益的重要职责。而行政诉讼案件主要实行属地管辖，由于地方法院的人、财、物都受制于地方政府，作为“民告官”的行政诉讼极易受到外来干扰或者制约，行政诉讼案件“不能判、不好判、不敢判”以及司法实践中“主客场”的问题突出，因此排除地方对行政审判的干预至关重要。为改变被告行政机关所在地法院管辖行政案件容易受到干预的尴尬局面，新《行政诉讼法》引入了集中管辖和提级管辖两种管辖方式，最高人民法院以及北京、上海等地积极探索设立跨行政区划人民法院，不少地方法院结合本地实际开展提级管辖、异地交叉管辖、跨行政区域集中管辖等多种形式的管辖制度改革，行政审判受到不当干预和“主客场”现象逐渐减少，行政审判独立性进一步增强，行政审判的外部环境进一步优化。

4.复议机关成共同被告倒逼强化行政内部监督

行政复议是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、保护公民权利、加强内部层级监督的一项重要法律制度。但近年来，行政复议往往成为走过场，究其重要原因之一是法律制度设计的缺陷。修改前的《行政诉讼法》规定，只有复议机关改变原行政行为的，复议机关才作为被告。长期以来，由于复议机关通常是作出原行政行为机关的上级机关，出于避免成为被告等原因，复议机关维持原行政行为的现象比较普遍，产生了一味维持的“维持会”问题，为社会所诟病。为此，新法将作出维持决定的复议机关列为共同被告。新法实施一年来，复议机关作共同被告的行政诉讼案件大幅增加，复议机关的压力明显增大，这对于解决复议制度效果虚化、复议程序空转弃置问题、倒逼强化复议制度内部层级监督功能、充分发挥行政复议作为解决行政争议的重要渠道、助力法治政府建设方面具有巨大的意义。

5．传统行政案件日趋复杂、新型行政案件不断涌现

一方面，传统行政诉讼案件日趋复杂，行政行为类型日益多样化，除了土地征收、土地管理、矿产资源、劳动和社会保障、治安行政案件、不动产登记、工商处罚、交通处罚等传统领域仍是行政争议高发领域外，涉及国土资源、食药监管、城乡建设、银行业监管、外汇管理、建设用海规划等诸多新领域行政纠纷日趋增多、案情复杂。另一方面，新《行政诉讼法》扩大行政诉讼的受案范围，将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，涉及政府特许经营、土地房屋征收补偿、养老保险金支付、招商引资等行政协议案件不断涌现；新法也明确可以针对规范性文件提起审查请求，规范性文件附带审查案件已经在司法实践中出现；社会公众和法学界对行政公益诉讼案件的讨论也络绎不绝。新法实施一周年以来，传统行政案件日趋复杂，新型行政案件涌现不断，给行政审判带来了新的压力和挑战。

6.社会公众的法治期待更加强烈

1989年《行政诉讼法》的颁布，开启了我国行政法治发展的时代，是我国法治政府建设征途上的第一个起点，并带动着我国行政法治的发展与完善。党的十八大把“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”确立为2020年全面建成小康社会的重要目标。随后党的十八届四中全会进一步提出全面推进依法治国，《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》也再次明确要求“到2020年基本建成法治政府”。在当前推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设、实现全面建成小康社会目标的关键时刻，法治政府无疑是法治中国建设的重中之重。在此背景下，新《行政诉讼法》的修改实施，着重化解“民告官”困境，一方面倒逼行政机关依法行政，规范行政行为，化解官民矛盾，为依法行政按下“快进键”，促使法治政府建设驶入“快车道”；另一方面积极回应社会公众对权力制约监督和自我权利保障的强烈诉求。行政机关逐渐适应了被诉、应诉的角色，越加意识到依法行政的重要性；社会公众也慢慢对监督权力、救济权利有了更强的意识，折射出新《行政诉讼法》在行政机关和公民心中地位的提升。新法的实施，不仅司法机关积极落实推动、行政机关高度重视，而且媒体舆论长期聚焦、社会公众密切关注。可以说，新《行政诉讼法》是近年来少有的引起国家机关、媒体舆论和社会公众共同关注的法律，反映出“民告官”得到了各级行政机关、领导干部和人民群众更多的重视、理解和支持，社会公众的法治期待更加强烈，这预示着行政法治的新发展。

记者：如您所说，新《行政诉讼法》的修改，极大地完善了我国行政诉讼制度，对促进法治国家和法治政府的建设具有重要作用，但仍然留有进一步完善的空间。您认为未来应如何进一步完善新《行政诉讼法》？

应松年：新《行政诉讼法》实施一年以来，行政审判工作取得了积极成效，行政法治建设有了新的进步。在今后的法律实施过程中，建议从三个方面宏观把握我国行政诉讼制度的完善方向：

1.行政诉讼要助推法治政府建设

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求深入推进依法行政，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》进一步明确法治政府建设的要求，即“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。作为调整“官民”关系的《行政诉讼法》，是促进行政机关依法行政和推进法治政府建设的重要方式。同时，党的十八大明确提出了2020年全面建成小康社会的总目标。小康社会不仅是经济上的概念和目标，而且是一个系统工程，解决纠纷和矛盾的目的也是为了使社会处于和谐状态，这是建设小康社会必不可少的组成部分。行政诉讼解决行政纠纷、矛盾，对于社会的和谐、稳定以及小康社会的建设来说，是不可或缺的。因此，应当充分认识到行政诉讼对于建设法治政府、法治国家、小康社会的重大意义。

当前，距离实现法治政府建设目标以及全面建成小康社会的目标仅剩不到五年时间，进一步完善行政诉讼制度，对实现法治政府建设的目标将起到巨大推动作用。新《行政诉讼法》通过扩大公民的行政诉权和行政诉讼受案范围，使实践中绝大部分行政争议能够纳入到法治轨道，通过行政复议和行政诉讼制度进行有效化解；同时，通过行政诉讼，将司法监督转换为依法行政的压力和动力，助推法治政府建设。通过完善行政机关负责人出庭应诉、复议机关作为共同被告等制度，强化了行政机关负责人和行政复议机关的诉讼意识和法治观念，有助于促进行政机关依法行政，规范行政行为，加强行政机关内部层级监督，化解行政争议，实现行政法治，为实现2020年基本建成法治国家的目标提供坚实的司法基础和司法保障。

2.行政诉讼要继续在国家治理体系现代化中发挥重要作用

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为“全面深化改革总目标”之中，体现推进国家治理体系和治理能力现代化是我国在当前转型期的发展目标和价值追求。

社会主义市场经济本质上是法治经济，法治是现代市场经济有序运转的内在要求，因此必须以法治清晰界定政府与市场、公权力与私权利的界限。随着我国经济社会和法治环境的迅速发展，我国正在从单纯的行政管理向国家治理体系的现代化转变，国家治理体系就是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，社会组织和公众也将成为治理主体的一部分。新《行政诉讼法》对行政主体的认定，把“法律法规授权”的行政主体修改为“法律、法规、规章授权”的行政主体。通过诉讼对行政主体的认定，这是规范和促进国家治理体系形成的重要途径之一，但要完成这一任务，需要在理论和实践方面作出一系列努力。诉讼实践将是这一系列努力中的重要组成部分，用司法审查的实践来促进和推动治理体系和治理能力的完善。

3.行政诉讼要进一步推动行政审判体制机制改革

新《行政诉讼法》至今已实施一周年，当前行政诉讼制度的完善，最根本、最关键的还是要解决公正司法的问题。与刑事诉讼、民事诉讼相比，行政诉讼是“民告官”的诉讼活动，涉及政府权力的行使和公民权利的保护，是涉及两个权利义务不对等主体之间的纠纷解决机制，更易受到外界的干扰和影响。因此，要通过继续推进行政审判体制机制改革，积极开展行政案件管辖制度改革和跨行政区划集中管辖试点探索，完善司法环境，落实诉讼终结和“诉访分离”制度，构建行之有效的社会矛盾纠纷多元化解机制，及时解决群众合法合理诉求，以逐步解决行政审判公正司法的问题，排除行政干预，着力提升行政审判质效，维护司法权威和公信力，实质性地解决行政争议、化解官民矛盾。同时，最高人民法院也要进一步总结新类型案例等审判经验，通过发布司法解释、指导性案例、司法政策等措施促使行政审判工作向前发展，推动行政审判体制机制改革。