国家治理中的社区定位及衰落

[摘 要]社区是中国政治和社会的基石，是国家治理中的基础性关键性环节：社区是社会稳定的基本保障，是社会公德的主要来源，是实现民主的最佳场域，是弥补和平衡科层体系的有效途径。而最近二三十年中国社区的衰落，导致了一系列的治理难题：引发了社会不稳定因素急剧增加、社会治理成本大幅上升，导致了社会公德水平的下降、民主的困境和科层体系的失衡。可以说，社区兴，则国家治理易；社区衰，则国家治理难。如何重建社区，筑牢执政根基，实现长治久安，是中国共产党面临的一项重大而紧迫的课题。

[关键词]国家治理；社区；社会稳定；社会公德；基层民主；科层体系

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）05-0062-09

[收稿日期]2015-09-10

[作者简介]陶元浩，男，北京大学法学博士，中共中央党校党的建设教研部讲师，主要从事社区治理、基层党组织建设研究。

“社区”①一词是舶来品，但是中国的社区实践却伴随着历史兴衰一直存在。在古代，人们聚居生活形成的村落共同体就是自然形成的社区。古人有句话叫“郡县治则天下安”。但是在中国的传统政治中，国家政权机构一般只延伸到县一级，是所谓“国权不下县”②。既然国权不下县，是怎么做到郡县治的呢？主要依靠的是一个个基层社区的自治。尤其是宋代以后宗族社区的发展和完善，使其具有强大的治理能力，人们遇到的各种矛盾和不公正大多可以在自己的宗族社区中得到解决，基本无需去找政府（县衙）。于是，传统的官僚体系得以以极低的行政成本维系其政治统治。

新中国建立后，依靠血缘和宗族形成的自然社区被当作“封建主义”打倒，却通过共产党组织，在农村的生产队和大队中，在城市的单位中，将广大人民组织起来，建立了新的、更为强大的社区。但是，过高的“集体化”程度、过于强调“公”而抑制“私”，泯灭了上千年的小农传统，降低了个体积极性。然而，矫枉过正、物极必反，最近二三十年则是迈向了另一“极端”，个体绝对主导，城乡社区不断衰弱。

最近二三十年城乡社区的衰弱，引发了一系列恶果。维稳压力巨大、治理成本高昂，认同缺失、道德水平下降等诸多问题的根源，都与当代城乡社区的衰弱紧密相关。但在当下的实践中，社区工作只是我们日常行政工作的普通一环，重视程度远远不够，导向和方法也存在诸多偏差。这首先源于我们对社区在中国政治和社会治理中的定位不够明晰。本文认为，社区是社会稳定的基本保障，是社会公德的主要来源，是实现民主的关键场域，是弥补和平衡科层体系的有效途径。总之，社区是国家治理的基石，是中国共产党长期执政和中国政治长治久安的基础。

一、社区是社会稳定的基本保障，社区的衰落引发社会不稳定因素急剧增加、社会治理成本大幅上升

对于社会治理而言，社区的首要意义在于它是协调问题、解决矛盾、维持秩序和维护稳定的基本场域。在这方面中国有着丰富的传统治理资源。在中国古代，大的王朝寿命平均是两三百年，是什么维系了数百年的政治统治？是广大乡村自然形成的社区。通过乡村社区中的领袖人物（如族长）、经济基础（如族田），以及一系列的道德规范（如族规民约），人们所遇到的绝大多数矛盾和纠纷都能够在社区中得以解决。闹到衙门的官司相当少，以至于一个县官竟能兼听全县的诉讼。例如，北宋江州陈氏的《江州陈氏义门家训》规定，“夫讼者，逞刁顽以求胜，非盛德也。破家亡身实始于此，凡我子姓于纤芥小岔，务宜含忍。倘有不平，在宗族，则具颠末诉之族长，从公以辩曲直” [1]（P350）。我们由此可以看出，“倘有不平”，可直接在自己的宗族中得到解决，社区领袖会以公心来明辨是非曲直，这样就无需把事情闹到县衙。

在当代社会，社区更是解决社会矛盾和问题、维系社会稳定的安全阀。由于处于社会转型期，价值观多元化，社会纠纷频发、利益矛盾凸显。尤其是人们遇到的纷繁复杂的矛盾和纠纷，如家庭失和、噪音扰邻、低保分配、环境卫生脏乱差等，如果得不到及时回应和解决，则可能小事拖大、大事拖炸。那么这类群众日常遇到的矛盾和问题如何解决呢？在实践中，我们发现，通过党和政府的科层体系很难解决，因为科层体系主要解决的是发展的“大事”，难以解决每家每户发生的五花八门的矛盾纠纷。即便政府做到了“全覆盖”，通过行政手段来解决矛盾、维系社会稳定，成本也是极其巨大的。人们遇到的各式各样的矛盾和问题，也不可能完全通过法律途径解决。因为很多问题并不完全是法律问题，即便走法律渠道，也是成本高昂，得不偿失，或者法不责众，执法艰难。

如何解决人民群众日常生活中遇到的矛盾和问题？依靠社区是成本最低、效果最好的方式。在社区中，通过面对面的对话和情感交流，通过社区领袖的公正调解和社区群众的积极参与，可以真正将矛盾化解在社区，从而实现社会稳定。著名的“枫桥经验”，就是通过在社区中，发动和依靠人民群众参与调解，才实现了“矛盾不上交，就地化解在社区，实现社会稳定”的理想效果。在国外，社区也同样发挥着维系社会安全和稳定的作用。美国社会学会前主席艾兹奥尼（Amitai Etzioni）认为：政府和法律在解决社区安全和稳定方面的问题时，效果总是不如人意，但是通过组织社区可以达到意想不到的效果，“邻里守望”可以相互照看邻居的老人、小孩的安全和财产安全，“公民巡逻”可以通过组织志愿者在社区进行巡逻以增强社区安全和稳定[2]（P19） 。

为什么最近二三十年维稳成为突出问题呢？其根源正是在于当代社区的衰弱。从上世纪90年代初至今，社会不稳定因素急剧增加，上访、群访、群体性事件频发，地方政府维稳压力巨大。有学者将近些年的上访行为主要分为三类：政府侵害民众的“维权型上访”，民事纠纷为主的“治理型上访”，专门为获利而上访的“谋利型上访”，并对税费改革前后上访行为的变化进行了分析[3]。无论是税改前的“维权性上访”，还是税改后“治理型上访”或“谋利型上访”，其根源都在于社区的衰落。自上个世纪80年代后，伴随公社体制的终结和“包产到户”的实行，在解放农民的同时也解散了农民。随着乡镇企业改制、农业税的废除，村社共同体进一步衰落，原来有组织的人民沦为原子化、碎片化的个人。当遭遇到科层体系的侵害时，原子化、碎片化的个人根本无力抵御，于是只能通过“维权型上访”寻求解决。近些年城市中的“强拆”所引发的上访也同样如此。社区衰落了，调解功能丧失了，人们的矛盾、纠纷和问题无法在社区中得到解决，只能通过上访的形式一股脑儿全部涌现到党和政府面前，于是以民事纠纷主导的“治理型上访”占到目前上访数的一半。社区衰落了，政府在面对上访试图维稳时，无法依靠社区，只能依靠强权和金钱“摆平”，尤其是一些地方政府“人民币解决人民内部矛盾”的“人民币思维”，使得专门为牟取个人私利而上访的“谋利型上访”的数量大大蹿升，形成恶性循环，造成了更大的不稳和不公。那么，不依靠基层社区，通过上访能不能够有效地化解矛盾呢？答案是否定的。以到北京上访为例，有学者通过对这些上访者进行的调查显示，“实际上通过上访解决的问题只有0.2%”[4]。

社区的衰落，不仅导致维稳压力巨大，还造成了治理成本尤其是维稳开支的大幅增加。笔者查阅了最近十多年的中国财政年鉴和全国公共财政支出预算发现，从2002年到2013年，全国维稳经费（公共安全支出）以平均每年超过20%的速度增加，总额实际增长了585%，大大高于同时期GDP的增长（373%），也基本高于财政收入的增速。

从该图中可以看出，维稳经费（公共安全支出）的增长速度要远高于GDP的增速。除了个别年份，维稳经费（公共安全支出）的增速同样高于财政收入的增速，且从2005年至2010年，维稳经费增速明显高于财政收入增速，从2011年之后，二者增速接近，但维稳经费还是一直略高于财政收入增速。这些维稳经费还不包含一些地方政府“花钱买平安”中的名为民生经费、实为维稳开支以及其他一些隐性支出。不难想象，实际的维稳经费则远远超过了表中所列的数字，也远超财政收入的增速。有其极端者，如2010年1月，贵州某镇发生了一桩普通刑事案件，当地政府为了维稳花费了相当于3年财政收入的费用[5]。

这还只是算的经济帐，为了维稳涉及的人力成本和时间成本则无法估算。在不少地方，在维稳“一票否决”的政策导向下，一些地方政府甚至不计成本进行维稳。这种不惜一切代价，就维稳而维稳，片面通过网格化“布控”或“人民币思维”来维稳，只能是“治标不治本”，甚至标都治不好，而且是对治理资源的极大浪费。

二、社区是社会公德的主要来源，社区的衰落导致社会公德水平的下降

社区是社会公德的源泉。吴文藻认为，相对于社会中的个人主义，在社区中，“全体的利益，先于部分的利益，故是集合主义的”[6]（P90） 。也就是说，社区是一个载体，有社区，才会产生集体主义。与个人和小家庭“私”的一面不同，社区的属性是公共的，只有公的社区存在，才会产生社会公德。反之，如果没有社区这个集体，集体主义将不复存在；没有社区这个“公”的部分，社会公德也将不断消失。

在传统中国，社区的道德教化功能得到了显著发挥。村规民约、族规民约承担起了社会公德教化的主要职责，如宋朝司马光的《家范》、范仲淹的《义庄规矩》、江州陈氏的《家法十三条》等，无论是名门望族还是规模较小的宗族社区，大多有族法族规可循。浦江《郑氏规范》有言：“卑幼不得抵抗尊长，其有出言不逊、所行悖戾者，姑悔之，悔之不悛者，则重棰之。”[7]（P214）这则条文规范了社区内的尊卑言行，如果违反且不思悔改甚至还会遭到惩罚。可见，彼时社区对于公德教化是起到相当作用的。

新中国成立后，无论是农村公社体制下队社社区（即生产队、大队），还是城市单位体制下的单位社区，社区集体力量强大，集体主义盛行，社区认同强烈。社区所承担的公德教化的作用非常明显。在今天，无论持何种价值取向的人，大都不会否认这样一个事实：今天的社会道德水平与过去相比已下降甚远。根源何在？社区衰落是其中重要原因。尤其是当社区的衰落遇到市场经济的发展，碎片化的个人与个人主义至上的价值观“一拍即合”，社会公德水平大幅下降。

在国外，社区也同样承担着某种道德教化功能。艾兹奥尼（Amitai Etzioni）认为：美国社会个人主义的盛行和集体主义的衰落需要重新建设社区。重建社区能够实现个人权利和责任的平衡，从而提高社会道德水平[2]（P163-209）。富勒（Jean Booth Fowler）认为，长期以来权利占据主导地位的社会契约是紧张的，要想足够灵活地处理反抗和不满问题，需要重新发现美国的大众道德遗产：公民的理想主义、自助和互助的实践、社会公正的宗教源泉等，而这些都是在社区中实现的道德要求[8]（P234-240）。

而最近几十年中国社会公德水平的明显下降，正是伴随着社区的衰落。这主要体现在以下几个方面。

第一，社区经济基础的瓦解导致人们“利群”的合作行为减少，“利己”行为大幅增加。社区经济基础与社区道德水平有着密切联系。无论是在传统自然社区，还是现代的队社社区或单位社区，社区共同的经济基础使得社区成员之间相互合作成为必须，在合作和互动中，社区成员不可能一味“利己”，而必须要一定程度的“利群”，而“利群”正是社会公德的基础。随着社区经济基础的瓦解，集体行动和相互合作大幅减少，原本很大程度上的“利群”行为逐渐消解，社会成员的“利己”倾向和行为不断加剧，成为人们行为遵循的绝对主流准则。

第二，社区制裁的消亡导致违反社会公德的成本急剧下降。在传统宗族社区、社队社区、单位社区，人们违反道德会受到社区的制裁，这是维系社会公德的重要保障。而在今天，由于社区的衰落甚至解体，除了舆论压力，人们违反社会公德几乎不会受到任何实质性的制裁。社区制裁的缺失，违反道德成本过低，直接导致社会公德水准迅速滑坡。而社区制裁缺失的根源，在于社区丧失了经济基础这一赖以惩罚的“抓手”和“纽带”，无法给予违反公德者进行实质制裁。简言之，社区经济基础的崩溃，导致了社区制裁手段的弱化，违反社会公德的成本降低，违反社会公德的行为增多，进而引起整个社会公德水平的下降。

第三，社区舆论环境的失效导致违反社会公德的压力消减。社区强大的舆论环境可以有效地规范和制约人们的行为，迫使社区成员遵守社会公德。传统的社区都是熟人社区，人们会遵守基本的道德规范。因为一旦出现违反公德伦理的行为，社区内部会形成一股强大的舆论压力，使违反者处于巨大的道德指责的压力中，这就是俗语所说的“唾沫星子淹死人”。随着社区的衰弱，社区舆论所形成的道德压力的实际效果越来越小。比如，在城市，由于多数商品房社区是陌生人社区，社区中人与人之间都不认识，何来的舆论压力？当社区舆论环境起不到应有的作用时，违反社会公德的心理代价会相应降低，社会公德水平会随之下降。

三、社区是实现民主的最佳场域，社区的衰落导致民主的困境

社区是实现民主的最佳场域和关键渠道。艾兹奥尼（Amitai Etzioni）认为，民主，并不只是意味着几年才参加一次几分钟的选举投票，民主主要是公民参与到与自己直接相关的社区中的管理和服务[2]（P238-246）。霍伦巴克（David Hollenbach）也谈到，民主参与依赖于人们相互关系的加强，在相互影响关系中的民主参与会给人们提供一个真实的权力[9]（P148） 。帕特南（Robert D.Putnam）也认为，社区组织中的社会资本带来的人们之间信任、网络及合作，为公民的民主参与提供了一个重要基础[10]（P195-207）。

在实践中，社区是实现民主的基础。美国总统奥巴马曾在芝加哥的一个黑人社区中工作三年，取得了诸多成绩，在奥巴马参选总统时，有媒体这样评价：

“奥巴马改变社区，社区也改变了奥巴马”，“民主的出路何在？……民众最需要的不是他人代表，而是自我表达。他们更应该积极参与的，是那些切实影响他们日常生活的地方决策过程，在这种参与中，表达自己的意愿，学会做一个负责和成熟的公民。奥巴马扎根社区的实践，表达的就是这样的思想……很多问题都是当地性的，并不能依靠全国性的政策调整来解决——缺乏政治经验的下层民众，其实不必过多参与全国性政治。他们更应该积极参与的是那些切实影响他们日常生活的地方决策过程，在这种参与中，表达自己的意愿，学会做一个负责和成熟的公民。民主制度需要建立在社区民主的基础上。”[11]

民主并不是完美的，民主的过程甚至存在失败的因素。泰勒（Charles Taylor）认为起码有三个因素导致民主过程的失败：第一，在一个规模化、集权化、官僚化社会下的公民彼此疏远；第二，民主决策被分裂的行政社区所阻碍；第三，人民碎片化、原子化，一方面导致政治认同度低，另一方面使人们无力形成一个共同的目标和组织。泰勒指出，真正的民主决定并非仅限于抽象的自我理解，而必须满足以下三个条件：一是，参与者应以共同目标为凝聚，存在一致的社区认同；二是，各种各样的公民团体、组织和个人可以聆听、参与辩论并对辩论产生影响；三是，决定必须产生于多数优先权。泰勒认为，挽救民主进程的失败、实现真正的民主，必须要授权、增加认同和促进公民的有效参与。而社区是实现真正民主参与的最佳场所[9]（P204）。

在中国，如何实现民主？社区是实现民主的关键渠道。真正的民主也并非是几年选一次人大代表或是领导人，而是能够直接参与到本社区的事务中来。无论是参与民主还是协商民主，社区都是最好的实现场所和渠道。参与民主，是要人们在与自己切身利益相关的社区事务时的直接参与。协商民主，也主要是人民群众在社区中与自己切身相关的事务进行协商和沟通。目前，国内做得比较好的基层民主的典型，无论是浙江温岭模式，还是河北的肃宁模式，或是重庆的巫溪经验，都是通过组织社区中的群众，通过群众的积极参与，在社区中实现了真正的民主。

但是，社区的衰落导致了民主的困境，主要体现在以下几方面。

第一，从熟人社区到陌生人社区的转变，导致民主参与的成本极大增加。原有的农村社区是因为血缘纽带连结在一起，城市的单位社区是业缘纽带联系在一起，社区成员彼此熟悉，参与公共事务和民主讨论相对容易。但是，熟人社区逐渐的陌生人化，致使民主参与的成本极大增加。比如，在一些农村地区，大规模的乡村合并带来的小村变大村，导致新的大村中很多村民并不熟悉。有的地方合并后的村域面积过大，如广东某村在合并后的面积达到62.6平方公里，比拥有两百多个社区的北京市东城区面积还要大。一些距离村委会比较远的村民去村委会甚至要花上一天时间[12]。在城市，商品房社区大多是陌生人社区，甚至同一楼的邻里之间数年都不认识，民主参与、民主协商的成本高、难度大。

第二，社区干部的行政化，导致基层民主自治难以落到实处。从法理上讲，社区干部对上负责和对下负责是一致的，但是在实践中却存在社区干部对上不对下的问题。由于社区干部行政化，导致其绝大多数精力都在应付上级的各种考核、评比和达标。根据学者统计，村级组织和农村干部每年80%的时间都是用在完成政府的各项任务上[14]。而对于城市社区来说，社区干部的行政化倾向更为明显。笔者在北京海淀某社区调查发现，居委会的所有成员竟然没有一个是社区居民，社区业主发帖讽刺道：“这个事实想想就觉得怪有趣味的。”⑥访谈的一些社区居民中，没有一个人知道居委会主任叫什么名字。一个基层组工干部表示，现在社区干部“拉郎配”“配够数就不错了”。将社区干部当作“官员”随意调配，“异地任职”，导致社区干部在社区成员中的威望普遍较低，群众基础非常薄弱，组织群众、参与民主、社区自治就易成为空中楼阁。

第三，基层政权与社区自组织的张力，导致社区自组织的薄弱。除了基层社区的党组织和村民/居民委员会外，还存在一些自发形成的社区组织，如社区业主委员会、社区志愿组织和各类兴趣组织等。有些社区自组织，比如业主委员会，通过将社区业主组织起来，进行自我管理、自我服务，本身就是实现基层民主的重要力量。怎么样将其组织起来，是需要基层政权进行扶持和指导的。但笔者在调研过程中发现，一些社区业主委员会不仅得不到支持，还遭遇了阻力。比如北京海淀某社区，从2003年至今的十几年中，该社区的房价翻涨了近10倍，而社区业主委员会先后经历了4次筹备，却一直处于难产之中，其重要原因之一是街道办和社区居委会设槛阻止，不予支持。与其相邻的某社区，尽管有业主委员会，但业主委员会的主任和委员，无不对社区居委会和街道办事处满腹怨言，直言“得不到政府支持”，“在与开发商的纠纷中居委会从来都没站在业主一边”。这样一来，由于这些社区自组织本身力量的薄弱，导致了社区民主的实现困境。

四、社区是弥补和平衡科层体系的有效途径，社区的衰落导致科层体系的失衡

纯官僚政治无法有效治理国家，需要其他的力量来平衡和补充。德飞利浦斯（James Defilippis）认为，国家在某种程度上使公民生活置于某种形式的威胁之中。某一地区人们的日常生活中都面临着一些共同的问题需要解决，而政府在食品药品安全、公共卫生和环境保护等诸多方面的失败，需要充分发挥社区的作用来应对。利文撒尔（Tama Leventhal）对社区与官僚组织在提供服务方面的对比研究中，得出社区具有以下几方面的特点和优势：第一，更具有灵活性、包容性和回应性；第二，以小孩、家庭和邻里为中心；第三，高质量的成员；第四，意在为有困难和潜在危险的人们提供帮助；第五，更优质的服务和管理；第六，采用客户导向的方法和长远的预防模式。所有这些特征都弥补了科层体系在提供服务方面的不足[8]（P105）。